何仁良诉上海市金山区规划和土地管理局政府信息公开案

　　问题提示：人民法院在执法程序方面如何对政府信息公开申请答复行为进行合法性审查？

　　【要点提示】

　　政府信息公开诉讼中，在立法对执法程序缺乏详尽规定的情况下，法院应当依据正当性程序原则对执法程序进行司法审查，以保证行政机关的被诉行政行为达到符合常理的最低要求。

　　【案例索引】

　　一审：上海市金山区人民法院（2011）金行初字第8号（2011年5月16日）

　　【案情】

　　原告：何仁良

　　被告：上海市金山区规划和土地管理局

　　上海市金山区何家村46号所在房屋土地未办理过宅基证。2009年原告曾就上述土地性质提出咨询，当时的上海市金山区金山卫房屋土地管理所答复原告土地性质为集体。上海市金山区金山卫房屋土地管理所现已更名为上海市金山区规划和土地管理局金山卫所。2010年，包括原告在内的14人向被告提出信访申请，要求明确土地性质。2010年1月5日，被告作出书面答复，告知包括原告在内的14人何家村房屋所占用的土地性质为集体土地。2010年3月15日，上海市金山区人民政府作出金府信复查[2010]第12号信访事项复查告知书，认定沪杭公路高护塘北侧土地未被征用，仍为集体土地。2010年11月16日，原告向被告提出申请，要求获取“金山区何家村46号所在房屋土地所有权性质”的信息。2010年11月25日，被告作出金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复书，告知原告所申请公开的信息不属于政府信息，并于同日向原告送达。2010年12月15日，原告向上海市金山区人民政府提出行政复议申请。2011年2月12日，上海市金山区人民政府作出沪金府复决字（2011）第2号行政复议决定书，维持被告作出的金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复具体行政行为。

　　原告诉称：原告于2010年11月初向被告提交获取“金山区何家村46号所在房屋土地所有权性质”的申请。2010年11月25日，被告以“不是政府信息”作出了答复。2010年12月15日，原告向上海市金山区人民政府提出行政复议。2011年2月12日，上海市金山区人民政府作出沪金府复决字（2011）第2号行政复议决定，维持被告作出的金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复。被告认为原告所申请的信息必须经过分析、加工才能形成，因此不属于政府信息的主张是错误的。原告诉请撤销被告作出的金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复，并依法公开原告所申请的信息。

　　被告辩称：原告申请公开的信息是必须经过分析加工后才能形成的，因此不属于政府信息。被告认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求法院维持被诉具体行政行为。

　　【审判】

　　法院审理后认为，被告作为土地行政主管机关，既负有提供政府信息的职责，也负有具体承办确定土地所有权和使用权工作的职责。尽管原告是以政府信息公开的方式提出了申请，但被告仍应当要求原告明确申请的内容，即原告是要求被告提供政府信息还是要求被告履行确定土地权属的法定职责。作为土地行政主管机关，被告对于自身的法定职责具有更加准确和专业的认识，理应在原告提出申请时及时沟通和释明，以利于原告选择适合的获取信息的途径。被告在未查清原告提出申请的真实意图的情况下即依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》作出答复，在执法程序上具有明显的过错。同时，上述执法程序的错误也导致被告适用法律的错误。综上，被告所作出的被诉具体行政行为在执法程序和适用法律方面存在严重的瑕疵，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决如下：

　　撤销被告上海市金山区规划和土地管理局于2010年11月25日作出的金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复具体行政行为。

　　本案案件受理费人民币50元，由被告上海市金山区规划和土地管理局负担。

　　一审判决后，双方当事人均未提起上诉，本案一审判决书现已发生法律效力。

　　【评析】

　　政府信息公开案件的审理具有特殊性。《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《上海市政府信息公开规定》等行政法规与地方规章的内容均偏重于实体方面的规定，而对于具有较强可操作性的程序性规定则存在较大疏漏。这种立法现状即造成了负有政府信息公开答复义务的行政机关各自为战，在程序方面缺乏统一的执法标准。人民法院在执法程序方面如何对政府信息公开申请答复行为进行合法性审查，是一个值得我们不断深入研究的课题。

　　（一）政府信息公开诉讼当中的执法程序

　　仔细研读《中华人民共和国政府信息公开条例》与《上海市政府信息公开规定》等行政法规与地方规章就会发现，立法对于行政机关公开政府信息执法程序的规定显然过于粗疏。在《中华人民共和国政府信息公开条例》中，仅第20条涉及申请程序，仅第21条涉及答复程序。这种“重实体而轻程序”的立法模式在《上海市政府信息公开规定》中同样存在。立法赋予了行政机关依法公开政府信息的职责，规定了最终的答复方式，但却没有对从收到申请到作出答复的整个执法程序作出明确的规定。面对丰富的司法实践，这样的立法规定显得实在过于单薄。

　　笔者认为，在法律未对政府信息公开申请答复行为的执法程序作出详尽规定的情况下，法院在司法审查当中应当遵循正当性程序原则，主动创设行政机关应当遵循的基本程序。“正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。”基于我国行政程序的分散性，具体的正当程序只能由法官根据具体案情在个案当中归纳提炼而成。本案中被告的“答非所问”只是违反正当性程序的表现形式之一。

　　（二）“答非所问”违反了正当性程序

　　职责的多样性决定了行政机关的甄别义务。随着服务型政府建设的不断推进，法律、法规或者规章不断赋予行政机关各项新的职责。以本案为例，被告上海市金山区规划和土地管理局即至少负有三项法定职责。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国城乡规划法》等特別法的规定，被告负有土地的管理和监督以及城乡规划管理职责；其次，依据《信访条例》的规定，被告负有“做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”的职责；最后，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被告负有政府信息公开的职责。

　　行政机关法定职责的多样性决定了其负有相应的甄别义务，即行政机关接到当事人的申请后，必须首先对当事人申请的真实意图予以甄别，然后再作出相应的处理。在当事人申请的真实意图尚未明确的情况下，行政机关即作出处理，则无论最终的处理结果如何，在执法程序上都应认定为存在着严重的瑕疵。比如在本案中，原告要求获取何家村64号土地所有权的性质的申请存在三种不同的合理解释。除了被告理解的申请公开政府信息以外，原告的申请还存在两种解释：一是要求被告予以信访答复；二是要求被告按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》履行确权的法定职责。在原告申请意图不明确的情况下，被告即直接依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》作出答复是不妥当的。

　　申请人确认是唯一的甄别标准。申请行为是申请人作出的单方意思表示，因此要甄别申请人的真实意图，只能通过询问等方式要求申请人本人作出确认。由于行政机关职责的多重性和复杂性，申请人在决定获取信息途径时往往带有较大的盲目性，申请人所填写的申请表格也未必能够反映其真实的意图。行政机关不应仅仅依据申请人所填写申请表格的类型来作出判断，不能武断地认为填写了政府信息公开申请表就是申请政府信息公开或者填写了信访登记表就是申请信访答复。在申请人意图不明确的情况下，行政机关应当通过谈话笔录等形式，将申请人的真实意图予以明确并固定下来。同时当注意的是，甄别申请人的真实意图只能由行政机关在作出答复前进行，法院在诉讼当中不应也无权再对申请人的意图进行甄别。正是基于这种考虑，本案在最终判决时，并未要求行政机关在法定的期限内作出答复，而是仅仅撤销了被告已经作出的政府信息公开申请答复行为。是否再次作出政府信息公开申请答复行为，应由被告完成甄别程序后作出相应的处理。

　　执法程序的错误也相应导致了法律适用的错误。在履行法定职责、信访答复、信息公开这三条公民获取信息的途径当中，被告合法的答辩理由存在着较大的差异。比如本案中，被告认为原告申请公开的信息是必须经过分析加工后才能形成的，因此不属于政府信息。这一答辩理由在政府信息公开诉讼当中是合法的，但其合法性又仅限于政府信息公开这一特定的诉讼类型当中，在履行法定职责或者信访答复所引发的诉讼当中则并不成立。假设原告是要求被告按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》履行确权的法定职责，则被告即可能负有义务对相关信息进行分析加工，信息是否已经形成即不得作为被告的合法抗辩事由；假设原告提出的是信访申请，则被告同样负有答复的义务。被告之前已经通过信访答复告知原告涉案土地的性质为集体所有，则被告有义务保持前后答复的一致性。由于被告始终未查清原告申请的真实意图，因此也就不可能准确地适用法律。

　　（三）正当性程序是对法定程序的必要补充

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（2）项第3目是本案判决的法律依据之一。该目规定，“违反法定程序的，人民法院可判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”但在本案中，《中华人民共和国政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》等行政法规和地方规章均未对行政机关甄别申请人真实意图的程序作出规定。那么，本案被告违反的是法定程序吗？法院以被告违反法定程序为由撤销被诉的具体行政行为是否符合法律规定呢？

　　笔者认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（2）项第3目所称的法定程序，并不仅限于法律、法规或者规章中所规定的程序。法院依据正当性程序原则所认定的行政机关应当遵循的程序，同样属于法定程序。主要原因在于：我国并不存在普遍适用于各类执法活动的程序规定，而是根据执法种类分别对行政处罚、行政许可等行政行为作出程序性规定。除了上述主要的具体行政行为之外，许多重要的执法程序尚未得到立法的确认。在立法缺位的情况下，笔者认为并不能得出“无立法规定即无程序要求”的结论。立法规定中的程序真空，只能由法院依据正当性程序在个案当中进行填补。在这方面，许多法院的判决均可资借鉴。在奚振浯诉上海市住房保障和房屋管理局政府信息公开案中，原告要求公开“有关《上海市处理私有出租房屋社会主义改造遗留问题实施办法》（1991）28号”，被告在未事先要求原告进行确认或更改申请内容的情况下即径行答复。上海市黄浦区人民法院判决认为，原告所提供的两项信息特征描述尚不足以直接明确原告申请的特定内容。对此，被告依法应要求原告作进一步补充、明确，才能确保其所作政府信息公开答复的针对性和正确性。被告径行作出答复使得行：程序的步骤有所缺失，因此被依法撤销；在海南省第六建筑工程公司诉海口市国土资源局收回土地使用权案中，海口市中级人民法院终审认为，虽然法律没有对收回土地使用权和给予适当补偿的先后顺序作出规定，但海口市国土资源局仍应当在作出被诉收回土地使用权决定之前说明理由。最终，海口市中级人民法院判决撤销了被诉具体行政行为；在郭胜光、郭成容诉珠海市国土资源局撤销行政登记决定案中，珠海市中级人民法院终审认为，虽然现行法律、法规及规章尚未明确规定行政机关在作出行政撤销行为前应听取相对人的陈述和申辩，但行政机关仍然应当遵循这一正当性程序原则。据此，珠海市中级人民法院最终撤销了被诉的具体行政行为。与此相类似的判决还有很多，因为篇幅所限，笔者不再一一展开。

　　综上所述，尽管法律没有明确规定行政机关对申请人真实意图的甄別义务，但由于上述义务是行政机关作出准确处理的前提和基础，因此应当纳入正当性程序的范畴。本案被告在对原告提出申请的真实意图尚未查清的情况下即作出答复，则无论答复的内容如何，都因违反了正当性程序而应予撤销。

　　（合议庭成员：王永亮刘丽何振风

　　编写人：上海市金山区人民法院王永亮

　　责任编辑：黄斌

　　审稿人：孙佑海）