张某诉某区房屋土地经营管理中心政府信息公开行为案

　　问题提示：事业单位能否成为政府信息公开行政诉讼的适格被告？

　　【要点提示】

　　具有直管公房经营管理权的事业单位负责公房的经营、管理和服务工作.属于广义上法律法规授权的行政主体，负有公开相关政府信息的义务和职责.并能够独立承担相应行政责任，因此构成政府信息公开行政诉讼的适格被告。

　　【案例索引】

　　一审：北京市西城区人民法院（2010）西行初字第329号（2010年10月29日）

　　【案情】

　　原告：张某

　　被告：某区房屋土地经营管理中心

　　2007年，经某区政府批准，由某风景区管理处启动了广福观文保项目房屋搬迁腾退和改造工作。某区烟袋斜街37号是此次搬迁腾退的范围。该37号公房是某区房屋土地经营管理中心直管公房，承租人为原告张某的舅舅陈某。2007年，因重修道观，某区房屋土地经营管理中心与陈某就烟袋斜街37号公房签订了腾退安置补偿协议，陈某将承租的烟袋斜街37号房屋腾退给某区房屋土地经营管理中心，某区房屋土地经营管理中心对陈某进行了相应的货币补偿。2008年，某区房屋土地经营管理中心根据其与某风景区管理处的协议，在广福观项目搬迁腾退工作结束后，将所有腾退资料包括与承租人签订的腾退安置补偿协议移交至某风景区管理处。

　　2010年8月2日，原告张某向某区房屋土地经营管理中心递交了《政府信息公开申请表》。在该申请表“所需的政府信息”一栏中，原告张某填写了如下内容：“需要提供某区烟袋斜街37号的公房腾退安置协议（张某的协议）”；在“所需政府信息的用途”一栏中，原告张某表明具体用途为“申请购买两限房”。当日，某区房屋土地经营管理中心向原告出具了房地中心（2010）第3号一回《登记回执》，告知原告：“经审查，你的申请行为符合《政府信息公开条例》第20条规定，本机关予以受理。根据《政府信息公开条例》第24条，对你的申请，本机关将于2010年8月20日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行书面通知。”2010年8月18日，某区房屋土地经营管理中心作出房地中心（2010）第1号一《非本机关政府信息告知书》，主要内容为：“张某：您好，我们于2010年8月2日受理了您提出的政府信息公开申请，具体见《登记回执》房地中心（2010）第3号。经查，您申请获取的政府信息不属于本机关公开范围。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。”原告张某对此不服，诉至法院。

　　原告张某诉称：原告张某系某区烟袋斜街37号居民，在此居住近30年。2007年北京市为迎接奥运决定将原告居住地进行城区改造。原告为顾全大局响应号召搬出烟袋斜街37号院。2008年市政府为保护非物质文化遗产又将原告曾居住的37号院及其自建房屋予以拆除，重修道观。就这样原告生在此长在此的家从此彻底消失。现在原告成了居无定所之人。原告早已到了成家立业的年龄，为了有个家故申请购买限价商品住房。可按现行政策，申购人需提供住房状况。为此，原告多次到某区房屋管理局、某区建设委员会、某房管所以及被告某区房屋土地经营管理中心要求提供其住房情况证明均遭拒。尤其被告某区房屋土地经营管理中心作为主管部门书面拒绝原告信息公开申请，作出房地中心（2010）第1号一非本《非本机关政府信息告知书》，实乃违法行政。原告据此质疑政府在公房腾退和拆迁时存在暗箱操作和违规行为。鉴于此，对于行政部门拒绝提供涉及原告切身利益的政府信息，公民有权依据《政府信息公开条例》第9条、第33条的规定，采取司法救济。综上，请求法院撤销被告某区房屋土地经营管理中心作出的房地中心（2010）第1号一非本《非本机关政府信息告知书》。

　　被告某区房屋土地经营管理中心辩称：（1）原告申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息范围。原告申请公开的腾退安置协议，是被告作为房屋产权人与承租人签订的协议，属于民事行为，是被告在开展自身业务时所形成的信息，不属于政府信息。（2）被告有证据证明原告申请的信息不在被告处保存，被告作出的告知书并无不当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　【审判】

　　本案原告最初是以某区人民政府为被告提起的诉讼，一审法院立案受理后，经合议认为本案应当以被诉政府信息告知行为的作出主体即某区房屋土地经营管理中心为被告。一审法院向原告进行了释明，原告同意变更本案被告为某区房屋土地经营管理中心。案件审理过程中，一审法院了解到原告在申请购买限价房过程中，相关机关要求其出具原住房已经拆迁或无住房的证明文件，为此，一审法院协调被告某区房屋土地经营管理中心向原告出具了相关的证明文件，原告认为诉讼目的已达到，故向法院申请撤回起诉，一审法院经审查予以准许。

　　【评析】

　　本案是我院受理的首起以事业单位为被告的政府信息公开案件。对被告某区房屋土地经营管理中心能否成为政府信息公开的义务主体、能否成为行政诉讼的被告，是本案中争议较大的一个问题。我们认为，被告某区房屋土地经营管理中心负责直管公房的经营、管理和服务工作，属于广义上法律法规授权的行政主体，负有公开相关政府信息的义务和职责，并能够独立承担相应行政责任，因此构成政府信息公开行政诉讼的适格被告。具体分析如下：

　　根据我国行政法学界的通说，我国在认定行政诉讼被告的资格时采用的是“三主体合一”的标准：（1）行政诉讼的主体必须是行政主体，即必须具备行政主体的身份和地位才能成为行政诉讼的被告。（2）行政诉讼的主体必须是行为主体，即必须有作为或者怠于履行职责的不作为行为。（3）行政诉讼的主体必须是责任主体，即必须有责任能力，能够以自己的名义对外承担责任。上述标准不仅为我国法学理论界所采用，而且也被我国司法实务部门所遵循。依据该标准对本案进行分析，某区房屋土地经营管理中心具备行政主体、行为主体和责任主体的特征，是本案适格的被告。

　　第一，某区房屋土地经营管理中心是公房管理的行政主体。根据《行政诉讼法》第25条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第22条的规定，我国行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织两种。本案中，某区房屋土地经营管理中心属于法律法规授权的行政主体。

　　关于法律法规授权的理解有狭义和广义之分。狭义上的理解是指，凡是法律法规直接规定授权的组织才属于法律法规授权的行政主体；广义上的理解是指，除了法律法规直接授权的组织，其他享有法律根据的职权的组织也属于法律法规授权的组织。后者与前者相比较，更加符合我国当前的行政职权赋予模式。我国当前行政机关部门之间职权来源的基本模式实际上是：立法授权与政府或者上级行政机关的分配、调整相结合。通过政府或者上级行政机关的分配、调整而获得行政职权的组织，就是享有法律根据的职权的组织。比如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第64条第1款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。政府既然有权设立职能部门，当然就有权给这些部门配置权限，也有权调整这些部门的权限。政府依据《组织法》给相关职能部门配置的权限，就是享有法律根据的职权。

　　本案中，某区房屋土地经营管理中心是经区委、区政府研究决定设立的专门负责直管公房的经营、管理、服务工作；负责租金的收缴，从事直管公房的物业管理、房地产交易、房屋租赁和房屋置换等经营服务业务；负责房地产咨询服务工作等的事业单位，享有政府依法给其配置的公房管理、经营、服务权限，是享有法律根据的职权的组织，属于广义上的法律法规授权的行政主体。

　　第二，某区房屋土地经营管理中心是政府信息公开的行为主体。《政府信息公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”依据该规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中，承担履行政府信息公开的义务。某区房屋土地经营管理中心作为该区公房的管理、经营、服务者，其社会公共服务行为无疑与人民群众的利益密切相关，符合本条规定的履行政府信息公开的义务主体要求，且本案被诉的《非本机关政府信息告知书》亦是以其名义做出的。因此，某区房屋土地经营管理中心是政府信息公开的行为主体。

　　第三，某区房屋土地经营管理中心是独立的责任主体。该房屋土地经营管理中心作为享有直管公房经营管理权的事业单位，在财政上有自己的“户头”，由财政直接拨款，具有对外独立承担责任的能力，因此是独立的责任主体。

　　综上，某区房屋土地经营管理中心完全符合行政诉讼被告资格认定的“三主体合一”标准，可以成为本案适格的被告。原告张某以其为被告，提起政府信息公开行政诉讼，并不存在法律上的障碍。

　　（一审合议庭成员：王晓平　濮苏安　张燕生

　　编写人：北京市西城区人民法院　王晓平　邹涛

　　责任编辑：黄斌

　　审稿人：蒋惠岭）