姜智勤诉天津市食品药品监督管理局信息公开案

　　问题提示：对于行政相对人公开政府信息的申请行政机关未予答复的，如何选择适用判决方式？

　　【要点提示】

　　行政机关对于申请人的公开政府信息申请不予答复，申请人起诉要求判令公开信息的，一般而言，法院基于尊重行政机关“首次判断权”的考量应首先作出答复判决；当裁判时机成熟时，法院也可以作出课以义务判决。

　　【案例索引】

　　一审：天津市和平区人民法院（2009）和行初字第66号（2010年5月4日）

　　【案情】

　　原告：姜智勤

　　被告：天津市食品药品监督管理局

　　原告诉称：其于2007年1月24日在天津医院创二科接受“胫骨平台骨折手术”，术后出现并发症骨感染（骨髓炎）至今未愈且造成终生残疾。为查清术后并发症原因进行了多方调查，发现导致腿部伤残的直接原因系天津医院的手术植入物“瑞特人工骨”，该产品存在包括产品无条形码、无中文标识、无进口医疗器械注册证号、无中文说明书等许多违法问题。医院在购进此产品时，销售方没有合法的经营许可证，违反了《医疗器械监督管理条例》等相关法律法规。原告据此向被告提出申请，请求被告调查“瑞特人工骨”的销售方格兰特商贸有限公司（以下简称格兰特公司）是否有该类产品的经营权限，并且向原告准确提供有关格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续的信息。但被告至今拒不履行职责，违反了《政府信息公开条例》第13、24、26、33条的规定，故原告诉至法院，请求法院判令被告向原告准确提供有关格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续的信息。

　　被告辩称：原告认为被告未履行法定职责，未向其提供有关政府信息，与事实不符。原告于2009年8月6日向被告举报，称其在天津医院手术使用的骨科植入物“瑞特人工骨”产品质量、购销过程、企业资质存在违法问题。被告受理了其举报并进行了调查。并于2009年8月25日书面答复了原告。但原告对答复结果不满意，此后多次向被告投诉上访。2009年9月22日，原告在市行政许可服务中心向被告申请政府信息公开，内容为书面提供“格兰特公司经营范围”。2009年9月24日被告将格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》正、副本复印件送达原告。至此，被告已经完成了原告申请的事项。原告于2009年10月28日到被告处要求提供格兰特公司2005年之前的许可证复印件。被告现场让原告看了格兰特公司2005年前的许可证，原告进行了拍照。被告认为，根据原告的申请，被告已经依法履行了信息公开的法定职责。现原告诉请未按照《政府信息公开条例》第20条履行申请程序，缺乏事实和法律依据。

　　即使原告针对其诉请事项依法履行了申请程序，因其诉请缺乏法律依据，应予驳回。原告已获取、知晓其手术时植入的“瑞特人工骨”涉及的企业经营资质信息，但原告进一步要求公开格兰特公司的审批、变更手续情况，原告不是许可证的持有人，许可证的审批、变更是依企业申请，行政机关审查、批准。原告申请与本人无关的政府信息，依照《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第14项规定，被告可以不予提供。此外，审批手续涉及国家机密和申请企业的商业秘密、个人隐私。因此，原告诉请有悖法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　【审判】

　　法院经审理查明：原告姜智勤因腿部受伤在天津医院植人由案外人格兰特公司销售的“瑞特人工骨”，后认为该人工骨存在违法问题，故向被告举报要求查询格兰特商公司的经营许可范围。对此被告将格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》正、副本复印件出示给原告，并向原告答复该许可证换发后未做任何变更。同时被告对相关网站上刊登的格兰特公司的相关信息进行更正。后原告进一步要求被告公开该公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续的信息，对此被告认为相关许可证已向原告出示，无需再行答复，且被告在诉讼前并未收到原告要求公开格兰特公司相关审批、变更手续的书面申请。现原告向本院起诉要求被告公开格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续的相关信息。

　　法院认为：依据《政府信息公开条例》第4条第1款“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”之规定，被告天津市食品药品监督管理局具有对相关政府信息进行公开的职责。对于原告公开格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》的请求，被告已将该许可证给予公开，并由原告复印、拍照，后对原告提出的有关质疑亦以书面函复原告，被告对此已经依法履行了职责。但原告查阅许可证后仍继续要求公开许可证审批、变更手续的相关信息，原告虽未能提供证据证明被告收到原告提出的要求公开格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续信息的书面申请，但从原告向被告邮寄的若干申请材料中可以看出原告申请的具体事项，证明原告具有真实意思表示，依据《政府信息公开条例》的相关规定，对该申请是否应予以公开，被告应向原告予以答复。综上，天津市和平区人民法院依照《行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：责令被告天津市食品药品监督管理局在本判决生效后十五日内对原告姜智勤要求公开格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续信息的申请是否予以受理履行审查职责。

　　【评析】

　　本案是一起因政府信息公开而引发的案件，属于新类型行政案件。政府信息公开诉讼案件往往既关系到公民知悉政府信息权利的保障和实现，也关系到申请人知情权与他人利益乃至公共利益之间的利益权衡，同时还涉及到司法权介人行政权的程度与边界问题。此类案件的司法审查中，应综合考量各类因素，坚持司法克制与司法能动相统一，作出恰当的裁判。本案中以下三个问题值得注意。

　　一、关于原告主体资格问题

　　根据《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织才具有提起行政诉讼的原告主体资格。有观点认为，在依申请知悉政府信息公开诉讼案件中判断起诉人是否具备原告主体资格的标准为，起诉人与政府信息之间是否存在法律上的利害关系。该观点的法律依据为，《政府信息公开条例》第13条的规定将公民、法人或者其他组织依申请而公开政府信息的条件，限定为“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”。本案中，被告也对原告的诉讼主体问题提出质疑：原告不是许可证的持有人，原告与申请公开的政府信息无关，并试图以此否定原告的诉讼主体资格。我们认为上述观点是错误的，在因申请政府信息公开而引发的行政诉讼中，判断起诉人是否具有“法律上利害关系”的对象是行政机关在信息公开过程中的作为或不作为，而非政府信息本身。即，只要申请人向行政机关提出公开信息的申请，不论行政机关明确予以拒绝还是逾期不予答复，都直接影响申请人知悉相应政府信息的权利，申请人当然具备原告的诉讼主体资格。易言之，申请人的原告诉讼主体资格来源于其申请行为，即使与申请公开的政府信息无任何“法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，只要提出公开申请并对行政机关相应的处理有异议，就具备提起行政诉讼的原告主体资格。

　　二、关于原告举证责任的审查

　　从行政诉讼的类型看，本案属于起诉行政不作为案件。《若干解释》第27条第（2）项规定，原告对其提出申请的事实承担举证责任。本案司法审查中应首先审查原告是否提出公开政府信息的申请。需要指出的是，原告的这种证明责任属于推进责任，即原告仅承担行政不作为事实存在而启动行政诉讼的证明责任，但并不承担其申请行为合法的说服责任。证明行政不作为合法的说服责任仍应由被告承担。同时，基于原告的举证能力相对处于弱势等因素的考量，司法审查中原告提出申请的证明责任宜从宽把握，以最大限度的保障原告合法权益的实现。本案中，原告提供的其向被告邮寄的若干申请材料中，能够显示原告向被告提出政府信息公开的申请。《政府信息公开条例》第20条第2款规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”只要原告的申请包含了上述要素，即说明其提出了申请，而不能过分拘泥于申请的具体形式。原告提供的这些证据材料能够证明其提出申请的事实后，原告即完成其证明责任。接下来司法审查的中心就回到被告行政不作为行为的合法性问题，此时，被告应对其不予答复（受理）行为的合法承担举证责任。本案中被告提供的证据材料不能证明其履行了答复职责，因此法院判决责令其履行相应的法定职责。

　　此外，司法实践中，对于原告的申请被告也可能明确答复予以拒绝。此时，原告可免除其提出申请的证明责任，因为拒绝行为本身即可证明原告申请事实的存在。

　　三、关于判决方式的选择适用

　　本案中，原告的诉讼请求是请求法院判令被告提供有关格兰特公司《医疗器械经营企业许可证》审批、变更手续的信息。而法院只作出了答复判决而非如原告所诉请的课以义务判决，即法院判决要求被告在一定期限内履行是否受理原告申请的审查职责，而非按照原告的诉请请求判决被告对其申请的信息进行公开。之所以如此判决，主要基于以下因素的考量：首先，一般而言，行政诉讼诉讼标的为被诉具体行政行为，行政不作为案件中，行政不作为是一种拟制的具体行政行为。本案中，被告的不作为体现为对于原告的申请行为不予答复。至于是否公开信息则是被告受理审查后下一步的问题。因此，法院的判决应围绕被告不予答复行为的合法性进行审查，并作出答复判决。其次，行政诉讼原则上是一种事后审查机制，即以行政机关的认定、判断为前提来进行审查。同时，基于行政权与司法权的分野，司法审查过程中应对行政权保持必要的谦抑与尊让，对于申请人要求信息公开的申请，公开与否属于行政机关自由裁量的范畴，司法权应给予充分的尊重。在诉讼前被告尚未针对原告的申请作出任何处理之前，如果法院介入实体处理，直接判断被告是否应当公开相关信息，有侵越行政机关“首次判断权”之嫌。再次，行政机关按照法院判决作出答复后，相对人对答复结果有异议的，仍可就该答复继续提出新的诉讼，从而客观上增加了一次救济申请人权利的机会。

　　应当说，本案的处理符合现行行政诉讼法律制度，中规中矩，较多的体现了司法克制。同时，一种体现能动司法的处理思路值得注意：原告在诉讼请求中往往直接要求法院判决行政机关公开信息（如本案），经法院的审查，被告的自由裁量权缩减为零时，法院可以直接作出课以义务判决，即直接判决行政机关公开信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第10条规定即体现了这一点。此种判决方式一定程度上突破了传统的处理方式，体现了充分保障和实现行政相对人合法权益和促进行政争议实质解决的价值取向，值得提倡，但应严格限制适用条件。我们认为，至少应严格遵循以下条件：一是原告必须提出明确的诉讼请求；二是裁判时机成熟。所谓裁判时机成熟，即经当事人充分举证、质证、辩论，以及法院必要的调查取证，案件事实已然查明，从而使被告行政裁量或判断的余地缩减为零，被告应公开政府信息的判断也已臻于明确。反之，如案件事实尚未查清或被告尚有行政裁量余地，则课以义务的裁判时机并未成熟，法院只能作出答复判决。

　　此外，司法实践中作为一种司法策略，法院作出答复判决时，可以在判决理由部分，结合案件已经查明的事实，对于行政机关是否应当进行公开进行必要的阐述和说明，增强判决的明确性与指引性，促使行政机关按照法院在判决理由阐明的法律见解作出相应的行政行为，从而既有助于原告合法权益的实现、促进行政争议的实质性解决，又可以避免“司法代为行政”的责难。

　　（一审合议庭成员：刘莲英　高博　杨扬

　　编写人：天津市高级人民法院　贾亚强

　　责任编辑：黄斌

　　审稿人：蒋惠岭）