顾维诉天津市公安交通管理局红桥支队放行事故车辆行为违法并行政赔偿案

　　问题提示：如何理解道路交通事故担保金的性质及确定标准？

　　【要点提示】

　　公安交管部门在处理道路交通事故中收缴的担保金，不同于传统的民事担保，是行政机关依职权收缴的行政强制性担保，具有法定性、特定性、强制性、预先性、自由裁量性等特性。交通事故中收缴的担保金应当以能预见的交通事故损害赔偿费用为依据，且不能代替交通事故受伤方与肇事方之间的民事损害赔偿。

　　【案例索引】

　　一审：天津市红桥区人民法院（2009）红行初字第0026号（2009年11月5日）

　　二审：天津市第一中级人民法院（2010）一中行终字第72号（2010年2月26日）

　　【案情】

　　原告（上诉人）：顾维

　　被告（被上诉人）：天津市公安交通管理局红桥支队（以下简称交管局红桥支队）

　　天津市红桥区人民法院经审理查明：2007年6月3日，案外人吕爱学驾车违章行驶，发生交通事故，造成顾维左侧髋臼粉碎性骨折。交管局红桥支队在处理交通事故中，认定吕爱学承担事故的全部责任，顾维不承担事故责任。2007年8月15日，交管局红桥支队在吕爱学交纳35000元担保金后放行了事故车辆，但并未告知顾维。2009年5月29日，顾维得知这一情况后于2009年7月9日申请交管局红桥支队确认赔偿，交管局红桥支队逾期未答复。为此，顾维以交管局红桥支队放行事故车辆收取的担保金35000元，低于其在另案民事赔偿中应获得的109172元，该行政行为违法，应承担国家赔偿责任为由，提起行政确认之诉并请求行政赔偿。

　　原告诉称：2009年5月29日，原告方通过电话咨询天津市公安交通管理局有关”放行肇事车的担保金“问题，得知放行车辆担保金为35000元。此时，原告才知道被告的行政行为的部分内容。原告曾起诉肇事方交通事故民事赔偿，天津市红桥区人民法院（2009）红民一重字第0018号《民事判决书》判决的赔偿金额为109172.47元。由于肇事方逃避赔偿责任，造成损害赔偿无法兑现，判决无法执行。2009年7月9日，原告向被告递交《关于天津市交通管理局红桥支队自行确认放行肇事车行为违法并承担赔偿责任申请书》。但是，超过法定赔偿期限后，原告仍未见到被告的确认结果。被告放行肇事车收缴的担保金数额（35000元）与肇事方应承担的民事赔偿金额（约110000元）差距甚大，远没有达到法律法规明确规定的有效担保。被告放行肇事车的行为没有履行保护公民财产权益的法定职责，严重侵犯了原告的合法权益，是行政不作为的违法行为。请求人民法院确认被告的违法行为致使原告顾维的合法权益遭受损害，并承担行政赔偿责任。

　　被告辩称：案外人吕爱学驾驶机动车，发生交通事故，造成原告受伤。被告查明吕爱学驾驶的机动车系天津市和利化工有限公司所有，于2007年6月16日作出《交通事故认定书》，认定吕爱学承担事故的全部责任，原告不承担事故责任？依据《天津市道路交通安全管理若干规定》，以及天津市公安交通管理局公交[2006]463号《交通事故担保金管理使用规定》，于2007年8月15日在驾驶人吕爱学交纳35000元担保金后放行了事故车辆，被告依法履行了事故处理的法定职责。首先，被告在处理原告与吕爱学的交通事故中，从立案调查、检验鉴定、核实策事车辆、制作交通事故认定书，到收取交通事故担保金放行事故车辆，完全依据《道路交通安全法》等相关法律规定办理，没有任何违法行为。其次，《天津市道路交通安全管理若干规定》第48条规定是提供有效担保，这种担保是由事故的肇事方交纳担保金。这种担保之外，核准的肇事车辆单位，同样能够解决当事人民事赔偿方面的问题。第三，原告受伤完全是由吕爱学行为所致，其经济损失的损害赔偿应该由侵权的责任方承担。况且，（2009）红民一重字第0018号《民事判决书》对原告的诉求已作出判决，责令吕爱学赔偿，并确定”吕爱学的财产不足以赔偿原告损失时，不足部分由天津市和利化工有限公司在出借车辆的价值范围内对原告顾维的损失承担赔偿责任“。原告已向法院申请赔偿执行程序，完全可以实现其赔偿请求，现原告要求被告承担损害赔偿于法无据。请法院查清事实后依法驳回原告的诉讼请求。

　　【审判】

　　天津市红桥区人民法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第5条、《公安部道路交通事故处理程序规定》第6条、《天津市道路交通安全管理若干规定》第招条规定，被告具有管理本辖区内道路交通工作、处理发生的交通事故的主体资格，以及放行扣留事故车辆的行政职权，同时也是上述行政行为的行政赔偿的义务主体。

　　天津市公安交通管理局发布的公交[2006]463号《交通事故担保金管理使用规定》是天津市公安道路交通管理部门制定发布的规范性文件。该规范性文件与《天津市道路交通安全管理若干规定》的规定相一致，在本市行政区域内具有普遍约束力，具有合法性、有效性；该规范性文件保护了行政相对人的合法权益，与国家法律法规相一致，具备合理、适当的性质。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，该规范性文件合法有效，适用于本案。

　　被告交管局红桥支队履行了天津市公安交通管理局公交[2006]463号《交通事故担保金管理使用规定》规定的相关程序，对事故赔偿义务人吕爱学开具了《交通事故担保金开户申请书》，接受担保金存折后放行事故车辆，被告履行的程序合法。且2007年8月15日，被告放行扣留事故车辆时，原告顾维尚在治疗期间。被告参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》并参考《交通事故预付赔偿金应用标准》估算原告的医疗费、住院伙食补助费、护理费、交通费等基本损失，收取了35000元担保金符合相关规定，在当时情形下具有一定的合理性。（2009）红民一重字0018号《民事判决书》中确定原告实际发生的损失包括医疗费15700.97元；住院伙食补助费6000元；护理费4160元；交通费65.5元；自行车存放费20元，以上合计25946.47元（其中吕爱学已预付12000元）被告可以预见。而原告顾维于2007年11月19口经鉴定认定为九级伤残后产生的伤残赔偿金、原告因返聘产生的误工损失、原告在出院后产生的护理费以及法院判决的精神赔偿金等费用的产生，在被告放行扣留事故车辆时尚未经有关部门鉴定或确认，被告不能预见。故交管局红桥支队收取保证金的数额并无不妥，其放行事故车辆行为也无不当之处。综上，被告依据《天津市道路交通安全管理若干规定》第48条的规定，收取有效担保后才办理放行扣留事故车辆的行为，符合法律法规的规定，符合客观实际情况，被诉行政行为应予确认合法。原告认为放行扣留事故车辆行为违法的主张，缺乏事实依据及法律依据，不予支持。鉴于被诉行政行为合法，原告顾维提出的行政赔偿请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第3条、第4条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条的规定，应予驳回。

　　据此，天津市红桥区人民法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款、第五十六条第（四）项之规定。判决：一、确认被告天津市公安交通管理局红桥支队放行扣留事故车辆的行为合法；二、驳回原告顾维行政赔偿之请求。案件受理费50元，由原告顾维负担。

　　一审宣判后，原告顾维不服，向天津市第一中级人民法院提起上诉，请求依法撤销原判，确认被上诉人放行事故车辆行为违法，赔偿上诉人的经济损失。

　　天津市第一中级人民法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第5条、《公安部道路交通事故处理程序规定》第6条、《天津市道路交通安全管理若干规定》第48条规定，被上诉人具有对本行政区域内道路交通安全工作予以管理的主体资格，维护道路交通秩序、处理交通事故、依法扣留或放行事故车辆是其职权范围。

　　被上诉人所举证据能够证明其根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》及《交通事故预付赔偿金应用标准》的相关规定，估算了2007年6月3日至同年8月15日上诉人住院治疗期间发生的各项费用，于当日在收取案外人吕爱学人民币35000元担保金后，依法放行了肇事车辆。（2009）红民-重字第0018号《民事判决书》确定吕爱学的财产不足以赔偿顾维损失时，不足部分由肇事车辆所属单位对顾维的损失承担赔偿责任。该判决已发生法律效力且已进人执行程序。现上诉人坚持被上诉人未能要求肇事人提供有效担保放行事故车辆的行为违法，应当赔偿上诉人经济损失人民币109172元（含担保金35000元），撤销原判决的主张，因2007年8月15日后至上诉人提起民事诉讼期间的经济损失尚未发生，不可预见。被上诉人收取案外人吕爱学担保金，放行其驾驶的事故车辆的当时，符合相关规章和规范性文件的规定。故上诉人请求确认被上诉人放行事故车辆行为违法；撤销原审判决；赔偿上诉人的经济损失的上诉请求，理据不足，不予支持。原审判决确认被上诉人放行扣留事故车辆的行为合法；驳回顾维行政赔偿的请求并无不当。

　　据此，天津市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　本案是一起涉及交通事故处理担保金的行政案件。双方争议的焦点在于被告交管局红桥支队收缴的担保金是否适当，这一问题涉及交通事故担保金的性质以及行政机关确定该担保金的标准。

　　（一）交通事故处理担保金的性质与特征按照有关规定，交通事故处理中的担保金，是公安交通管理机关在交通事故发生后，依法向交通肇事方预先收缴的、以交通事故损害程度为依据的金钱担保，属于行政强制性担保。其不同于传统民事担保的特性在于：

　　一是法定性，即担保金的收取是由法律法规规定的，有权收取的主体是法律法规授权的行政主体；二是特定性，即该担保金只存在于公安交通管理机关处理交通事故损害赔偿过程中，并不具有普遍适用性；三是强制性，即该担保金的收取完全取决于公安交通管理机关的决定，不以受伤者或肇事方的意志为转移；四是预先性，即该担保金的收取先于所担保标的一交通事故损害费用的确定，且金额由公安交通管理机关依其可预见的交通事故损害费用而确定；五是自由裁量性，即收取担保金的参照标准，由公安交通管理机关依职权制定，具体个案的担保金额，由公安交通管理机关依职权确定。

　　公安交管部门在交通事故处理中收缴的担保金实为对赔偿义务人财产使用权和处分权的附条件限制。当动用担保金的条件发生时，担保金得以使用；当动用担保金的条件灭失时，担保金仍需归还赔偿义务人。

　　（二）行政机关确定担保金数额的标准按照有关规定，行政机关在处理交通事故中收缴的担保金应满足”有效担保“的标准，而非交通事故的全部民事损害赔偿，也与所扣留车辆的价值无关。这一标准体现了公平原则。因此，过低收取担保金和过高收取担保金都不符合”有效担保“，都是公安交管部门的违法行政行为。一方面，收取的担保金要能够起到”有效担保“的作用，有效地担保交通事故损害赔偿的费用支付，确保在赔偿义务人拒绝赔偿或暂时无力赔偿的情况下，交通事故伤者仍可以凭借担保金得到有效医治。若收取的担保金过低，在应当动用担保金的条件下，不足以有效地为交通事故伤者提供有效的医治，则公安交管部门需承担相应的违法行政责任和行政赔偿责任。另一方面，收取的担保金也须限于”有效担保“的范畴，过高地超过”有效担保“的标准，加重了赔偿义务人的负担，侵犯了赔偿义务人的合法财产权，公安交管部门同样需要承担相应的行政违法责任和行政赔偿责任。

　　按照”有效担保“的标准，公安交通管理机关在交通事故处理中收缴的担保金应限于受伤人员在医院医治的费用支付，根据伤害程度，估算救治的费用。该担保金虽无法涵盖受伤人员的可能的全部民事损失，但是在”有效担保“的条件下，足以保障受伤人员的生命权和身体权得以维护。由于所有民事损害赔偿数额的确定需要有权机关依法定秆序予以确定，在公安交通管理部门处理交通事故时，既无法预见全部损失的发生，又无法预见全部赔偿的具体数额，也无权认定个案中某些损失是否应予以赔偿。因此，公安交通管理部门只能依据可以估算和较为固定的受伤人员的医治费用来收缴担保金。

　　具体来说，受伤人员的医治费用是交通事故民事损害赔偿的必然内容之一。作为道路交通的主管部门，公安交通管理机关有权要求肇事方对受伤人员的医治费用预先支付担保金。而交通事故受伤人员可以获得的所有可能的民事赔偿数额中的其他部门，例如伤残赔偿金，精神抚慰金，另案民事案件受理费和另案民事案件鉴定费等，这些费用的发生属于个案的特殊情况，均非交通事故发生后可以预见的费用；在交通事故发生时，并无相关规范性文件予以规定这些费用的担保标准；这些费用也非用于交通事故损害赔偿，而且，这些费用在未经有关部门鉴定或确认前，公安交通管理机关无法预见，亦不可估算。

　　以本案为例，被告估算原告的医疗费、住院伙食补助费、护理费、交通费等基本损失后收取了35000元担保金。上述费用是交通事故引发的可能损害，这些费用可以预见，也是交通事故救助中一般会发生的费用。（2009）红民一重字第0018号《民事判决书》中确定原告实际发生的民事损失所包括的医疗费15700.97元；住院伙食补助费6000元；护理费4160元；交通费65.5元；自行车存放费20元，合计25946.47元。可见，被告收取的35000元担保金足以支付实际发生的医治费用，符合”有效担保“的规定。而（2009）红民一重字第0018号《民事判决书》中确定的伤残赔偿金、精神损害抚慰金等计8万余元，在未经鉴定及司法裁判前，是无法预见和不可估算的。故而，被告未对这些费用收缴相应数额的担保金是合理的。

　　此外，由于本案肇事车辆价值接近于（2009）红民一重字第0018号《民事判决书》中确定原告实际发生的民事损失。原告曾主张被告应当按照扣留的肇事车辆的价值大小来确定担保金额，而不论可以预见的费用的大小。这种观点的得出是从交通事故后司法裁判的民事赔偿，反推公安交管机关如何处理交通事故，属于逻辑错误。而且，原告不顾交通事故损害大小，仅考虑肇事车辆价值，是不以事实为依据的做法，没有法律依据。

　　（一审合议庭成员：白榕陈强韩桂荣

　　二审合议庭成员：陈吉峰苏文祥于洪群

　　编写人：天津市红桥区人民法院陈强范懿

　　责任编辑：黄斌

　　审稿人：蒋惠岭）