郑寿云诉蒙城县公安局治安管理处罚案

　　问题提示：行政处罚程序瑕疵是否影响行政处罚决定的正确性？

　　【要点提示】

　　审理行政机关具体行政行为是否合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，必须审核案件证据是否确实充分、案件事实是否客观真实；适用法律、法规是否正确；程序是否合法。但行政案件次要事实不清，程序瑕疵不影响处罚决定正确性，为不得撤销的行政行为。

　　【案例索引】

　　一审：安徽省蒙城县人民法院（2009）蒙行初字第15号（2009年9月18日）

　　二审：安徽省亳州市中级人民法院（2009）亳行终字第0090号（2009年12月14日）

　　【案情】

　　原告（上诉人）：郑寿云

　　被告（被上诉人）：蒙城县公安局

　　一审法院查明的事实：2008年8月9日上午，原告郑寿云到漆园办事处找领导反映问题，期间拦住办事处领导，后办事处工作人员通知派出所。原告到办事处南侧走到水沟内，被办事处工作人员拉出，后躺在办事处会议室内会议桌上，经多人劝说，原告郑寿云拒不离开，直到晚11时许在得到1000元现金后才离开，严重扰乱办事处的工作秩序。蒙城县公安局漆园派出所接到报案后，进行立案调查，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出了蒙公（行）决字〔2009〕第434号公安行政处罚决定书，给予郑寿云拘留十日的处罚，原告不服向法院提起行政诉讼。

　　原告诉称：2008年8月份，蒙城县漆园办事处工作人员让我到办事处解决土地权属争议一事，办事处领导剥夺我信访权利，并唆使漆园派出所对我威胁，致使我无奈投河，办事处工作人员把我打捞上来，放到会议室桌上，直到晚上办事处领导为逃避法律责任，就让工作人员给我1000元钱并送我回家。我认为被告处罚决定违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第22条规定，属于滥用职权，且本案违反法定程序，请法院依法撤销被告作出的蒙公（行）决字〔2009〕第434号公安行政处罚决定书。

　　被告辩称：郑寿云扰乱公共场所秩序事实清楚、证据充分，案经蒙城县公安局漆园派出所受案调查，有证人证言，当事人陈述等证据材料予以证实足以认定。被告对郑寿云的行政处罚适用法律正确，程序合法，处罚适当。总之，被告作出的处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法，法律依据正确，请求法院依法维持该行政处罚决定。

　　【审判】

　　蒙城县人民法院经审理认为，原告到漆园办事处找领导反映问题，后躺在会议室桌上到晚上，严重扰乱公共秩序，被告蒙城县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第（1）项之规定，对原告作出拘留十日的处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告称被告作出处罚决定事实不清、程序违法，要求撤销被告作出的行政处罚决定的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：维持被告蒙城县公安局2009年3月30日作出的蒙公（行）决字〔2009〕第434号公安行政处罚决定。

　　宣判后，郑寿云不服，向亳州市中级人民法院提起上诉。

　　上诉人郑寿云向亳州市中级人民法院上诉称：蒙城县公安局提供的证人证言之间相互矛盾，且证言都没有证明上诉人在办事处有吵闹、扰乱办事处人员工作的事实，派出所干警当时没有作治安案件进行处理，而是做上诉人的工作，并用车送上诉人回家，上诉人只是以自己沉默的方式来对抗办事处对其进行“维稳包保”寸步不离的监控行为，因此，上诉人没有扰乱工作秩序的违法事实。另外，蒙城县公安局提供的传唤审批表、受案登记表、传唤证与上诉人扰乱办公秩序一案无任何关联性，不能作为定案的依据，被上诉人蒙城县公安局作出的处罚严重超越办理期限，且未听取上诉人的陈述和申辩，剥夺了上诉人的陈述和申辩的权利，程序严重违法。因此，一审判决维持该处罚显属认定事实不清，证据不足，故要求撤销一审判决，依法改判。被上诉人蒙城县公安局辩称：被上诉人调查的证人证言并不矛盾，基本事实清楚，上诉人对其到办事处信访，后走进水沟内被办事处工作人员拉上来后，一直躺在办事处会议桌上的事实也是认可的。上诉人后来又进京到非上访地区进行上访，被上诉人接到电话报案立案后，被上诉人对上诉人的两个违法行为进行立案后使用一个传唤证并不违反规定。被上诉人依据上诉人的违法事实，经过立案、调查取证、审批等程序后，作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适应法律正确。一审判决维持正确，上诉人的上诉理由不能成立。要求驳回上诉，维持一审判决。

　　亳州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

　　亳州市中级人民法院经审理认为，蒙城县公安局认定郑寿云躺在漆园办事处会议室桌上，虽经多人劝说拒不离开，严重扰乱了办事处的办公秩序，其经过受理、调查取证、审批等程序后，作出蒙公（行）决字〔2009〕第434号公安行政处罚决定事实清楚、证据充分。上诉人郑寿云提出的蒙城县公安局作出处罚决定事实不清、证据不足的上诉理由不能成立，依法不予支持。蒙城县公安局未在规定的期限内作出处罚决定，超期限办案，属程序上瑕疵，不影响处罚决定结果的正确性。因此，一审判决维持蒙城县公安局作出的决定并无不当，依法应予支持。上诉人郑寿云提出蒙城县公安局程序严重违法，要求撤销该处罚决定的上诉理由不能成立，依法不予支持。

　　综上，一审判决事实清楚、证据充分、审判程序合法、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　【评析】

　　本案争议的问题，主要有：

　　1.审理行政机关具体行政行为是否合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，必须审核案件证据是否确实充分、案件事实是否客观真实；适用法律、法规是否正确；程序是否合法。本案案件事实是否清楚，即郑寿云的行为是否构成严重扰乱机关单位工作秩序，致使工作不能正常进行成了审理本案的焦点。本案一、二审法院依据相同的事实，分别就实体及适用法律方面进行了认定。经对证据综合分析、认证查明郑寿云到漆园办事处找领导反映问题，未能满足其要求就走到水沟内，被办事处工作人员拉出，躺在办事处会议室内会议桌上，多人劝说，原告郑寿云拒不离开，直到晚11时许在得到1000元现金后才离开。郑寿云找领导反映问题，应以合法、理性的方式、方法，不应采取威胁、纠缠、吵闹等过激行为，致使办事处工作人员不能正常工作。虽蒙城县公安局提供的证据对郑寿云怎么到办事处的情况不充分，该部分事实不清楚，但郑寿云扰乱办事处正常工作秩序且情节较重的证据是充分的，该案基本事实是清楚的。因此，蒙城县公安局作出上述具体行政行为认定事实清楚，适用法律并无不当。

　　2.超期限办案瑕疵，是否影响处罚决定结果的正确性也是本案争议的焦点。

　　根据《行政诉讼法》第54条第（2）项的规定，行政机关做出的行政处罚决定违反法定程序的应予撤销。但是不是所有的程序违法行为都毫无例外地予以撤销呢？笔者认为，本案案件事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，超时限办案属程序瑕庇，不能认定为得撤销的程序违法行为。这是因为：（1）如果法院以超时限判决撤销该决定，并判令被告重新做出具体行政行为，那么就等于责令行政机关超过了法定期限后还要做出具体行政行为，这样势必影响法院判决正确性和行政效率。（2）如果法院以时效期限判决撤销行政处罚决定，法院不判决重新作出具体行政行为，这样导致客观存在的行政违法得不到法律制裁，不符合法治的要求。（3）行政机关虽超时限处罚，但实现了法律上的合法状态，法院再以“超时限”为由予以撤销已没意义。因此对行政机关超过法定时限作出的具体行政行为应认定为程序瑕疵行为，不应撤销。

　　故本案一、二审法院认定事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确、行政处罚程序瑕疵并不影响具体行政行为在实体上的正确性，作出维持行政处罚决定的判决正确。

　　（一审合议庭成员：陈静井飞雪王肖红

　　二审合议庭成员：庄灵春张秀远许林

　　编写人：安徽省亳州市中级人民法院万学林

　　责任编辑：黄斌

　　审稿人：蒋惠岭）