陈海松等二十人诉厦门市国土资源与房产管理局房屋权属初始登记案

　　问题提示：行政机关收取项目初始登记材料行为是否可诉？

　　【要点提示】

　　行政机关收取项目初始登记材料而出具的收件收据，是一种确认和证明行为，并非房地产项目初始登记行为，不具有可诉性。

　　【案例索引】

　　一审：福建省厦门市同安区人民法院（2009）同行初字第3号（2009年6月10日）

　　二审：福建省厦门市中级人民法院（2009）厦行终字第125号（2009年11月5日）

　　【案情】

　　原告：陈海松等二十人

　　被告：厦门市国土资源与房产管理局（以下简称厦门市国土局）

　　第三人：厦门市毅达置业有限公司（以下简称毅达公司）

　　同安区人民法院经审理查明：厦门市国土局所属厦门市房地产交易权籍登记中心同安工作站于2008年2月27日收取毅达公司就“毅达城市广场”进行项目初始登记的资料，并出具收件收据已份。后于2008年7月7日向毅达公司就同一项目补充提交的材料再次出具收件收据一份。

　　原告诉称：原告二十户业主分别于2003年至2005年期间，向第三人毅达公司购买了其开发的“毅达城市广场”项目内的商品房，根据双方所签《商品房买卖合同》的约定，毅达公司应在商品房交付使用后的365天内，将办理权属登记需由其提供的资料报产权登记机关备案，如因毅达公司的责任，致使原告不能在规定期限内取得房地产权属证书的，则毅达公司应向原告支付相应违约金。后毅达公司却未在合同约定的期限内履行向权属登记机关办理“毅达城市广场”项目商品房产权初始登记义务，导致原告不能及时办理所购商品房的房地产权属证书。原告向毅达公司索赔逾期办证违约金时，毅达公司却声称其早在2008年2月27日即已取得被告厦门市国土局所属的厦门市房地产交易权籍登记中心同安工作站（以下简称权籍中心同安工作站姑）出具的“毅达城市广场”项目的初始登记收件收据（以下简称项目初始登记收件收据），并以此认为其无需向原告支付2008年2月27日之后的逾期办证违约金。原告认为，“毅达城市广场”因存在私改规划、违规超建等问题，在2008年2月27日根本不具备申请办理项目初始登记备案的条件和标准，被告所属的权籍中心同安工作站却违反法律规定的条件、标准和程序，违法向该公司出具项目初始登记收件收据，并在此基础上核准该公司的备案申请，导致毅达公司以该工作站核发的文件及相关法律规定作为依据，拒不向原告履行逾期办证违约金的赔付义务，直接损害到原告及小区其他业主合法权益的实现。请求撤销被告于2008年2月27日所出具的“毅达城市广场”项目初始登记收件收据，并撤销被告有关审批通过“毅达城市广场”项目初始登记备案的决定。

　　被告辩称：原告与被告受理“毅达城市广场”项目初始登记申请而出具的收件收据间不存在行政法上的利害关系，原告不具备提起行政诉讼的主体资格。且被告出具的收件收据仅是被告受理申请人登记申请而出具的收件凭证，并非房屋初始登记的备案决定，不是行政法规定的具体行政行为，不属于人民法院的受案范围。

　　第三人诉称：原告与被告不存在利害关系，不具备诉讼的主体资格。被告出具的收件收据不是具体行政行为，不具备可诉性。第三人在2008年2月27日，已经按被告的要求向被告提交项目初始登记所需要的材料，在进行该项目初始登记的分项流程中是符合法律规定的。原告的诉讼请求没有法律依据，应予驳回。

　　【审判】

　　厦门市同安区人民法院认为，被告厦门市国土资源与房产管理局负责本行

　　政区域城市规划区内国有土地范围内的房屋权属登记管理丁作。其审查房屋所有权登记申请人提交的相关材料，判定符合房屋权属登记和确认房屋产权归属关系法定条件的，无需做出备案的行政决定，即可进行房屋权属登记并发放与登记类型相对应的证书。其出具的“收件收据”行为本身，只证明收受第三人毅达公司申请办理“毅达城市广场”商品房项目初始登记所提交的相关材料的事实，并没有设立原告和第三人的权利与义务，不是可诉的具体行政行为。原告的请求事项不属于行政审判权限范闱，其起诉依法应予驳回。原告请求撤销被告有关审批通过“毅达城市广场”项目初始登记备案的决定，因缺乏具体行政行为存在的事实，不符合起诉的条件，依法也应予以驳回。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款第（一）项和第（十一）项的规定，判决如下：驳回原告陈海松等二十人的起诉。

　　一审宣判后，原告陈海松等二十人不服一审判决，提起上诉。上诉人认为：（1）一审法院认定被上诉人向第三人出具“毅达城市广场”商品房项目初始登记收件收据的行为属于不可诉的具体行政行为，在法律适用方面存在错误；（2）—审法院有关被上诉人审批通过“毅达城市广场”项目初始登记备案决定的这一行政行为根本不存在的认定结论，更是完全无视客观事实，一审法院在事实认定方面的草率态度，实在难以令人对其裁决表示信服；（3）有关被上诉人在出具收件收据过程中存在的违法情形，一审法院本已查明，但在其裁决书中却只字不提。

　　综上，请求：（1）撤销（2009）同行初字第3号《行政裁决书》之裁决内容，判令撤销被上诉人于2008年2月27日所出具的“毅达城市广场”项目初始登记收件收据及撤销被上诉人有关审批通过“毅达城市广场”项目初始登记备案的决定；（2）本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

　　被上诉人答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审予以维持。收件收据不具有可诉性，没有确定双方的权利义务关系，这只是一份凭据而已。

　　原审第三人厦门毅达置业有限公司述称：（1）上诉人并没有证据证明原审汄定事实不清，适用法律错误；（2）收件收据只是整个程序中的一部分，并不是具体行政行为，只要第三人按规定提交申请材料，被上诉人就会出具收据；（3）商品房初始登记才是具体行政行为，不存在备案或备案决定。综上，原审裁定是正确的，应予以维持。

　　厦门市中级人民法院认为，被上诉人向原审第三人出具“收件收据”，是其对接收原审第三人提交的“毅达城市广场”项目申请初始登记材料的确认及证明，并非对“毅达城市广场”项目的权属初始登记，亦未对原审第三人及上诉人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，被t诉人发出的讼争“收件收据”不属于法院行政诉讼受案范围，上诉人对此提起行政诉讼应予驳回。

　　上诉人请求撤销被上诉人冇关审批通过“毅达城市广场”项目初始备案的决定，我国现行法律法规并未赋予被上诉人对房屋权属登记前进行备案的决定的义务，被上诉人亦未通过对“毅达城市广场”项目初始备案的决定对原审第三人及上诉人设立权利义务，上诉人的诉讼请求缺乏事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”之规定，上诉人对此项诉讼请求提起的诉讼不符合起诉条件，应予驳回。

　　综上，原审判决事实认定清楚，程序合法，法律适用正确，应以维持。上诉人的h诉理甶不能成立，应予驳回。

　　依照《中华人民共和_行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　本案行政诉讼是由业主状告房地产开发公司讨要交房逾期违约金的民事诉讼而引起的。在厦门地区的民事审判惯例中，逾期违约金的止算点为“至出卖人取得权属登记机关出具办案权属登记收件收据之日止”。于是乎，本案原告意图通过行政诉讼撤销房屋权属登记机关同安工作站于2009年2月27日向毅达公司就接收毅达城市广场项目材料出具收件收据，以达到将逾期违约金的补偿日期延后的目的。而本案的审理焦点即在于：权属登记机关收取登记资料而出具收件收据的行为是否为行政行为？

　　根据行政法学的相关理论，具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织做出的有关其权利义务的单方行为，具体可分为：设定权利或者义务的行为；剥夺、限制权利或者撤销义务的行为；变更权利或者义务的行为；不作为。

　　就本案而言，根据建设部《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》附件二一——“房地产交易与房屋权属登记程序流程图及程序流程各环节职能”载明，房屋权属登记的整个流程为：受理——初审——复审——审批——缮证——发证——归档七个环节。其中受理环节出具的收件受理单，即为本案被告受理第三人申请“毅达城市广场”项目房屋权属初始登记材料而出具的“收件收据”，仅仅是项目初始登记受理环节中一个收件的行为。换言之，只要申请人提交了材料就必须出示收件收据，该收件收据也仅仅证明申请人已经提交了相关材料，而未对产权登记设定任何的权利和义务。就房屋权属登记来说，申请人申请房屋初始登记后登记机关经审查予以登记发证即颁发“大产权”证的行为是设定了具体权利义务的具体行政行为，而颁发“大产权”证前受理申请而出具的收件收据行为并不是行政法规定的四种具体行政行为之一，没有具体的权利义务内容。打个比方说，该“收件收据”就好比法院送达法律文书的“送达回证”，是不能作为一个独立行为能够单独撤销的。

　　（一审合议庭成员：庄水波 陈炳辉 詹华伟

　　二审合议庭成员：林琼弘 纪赐进 陈雅君

　　编写人：福建省厦门市同安区人民法院陈为山黄频

　　责任编辑：黄斌

　　审稿人：蒋惠岭）