李怡晨诉北京市朝阳区劳动和社会保障局不履行法定职责案

　　问题提示：离岗待工期间获得的收入是否具有工资性质？

　　【要点提示】

　　劳动者是否提供劳动并非认定工资性质的唯一判断标准。离岗待业期间劳动者不能提供劳动并非本人原因造成，劳动者在此期间取得的用人单位支付的生活费应属于特殊情况下的工资。因而用人单位无故拖欠职工离岗待业期间生活费的问题属于劳动监察职责范围。

　　【案例索引】

　　一审：北京市朝阳区人民法院（2009）朝行初字第106号（2009年8月19日）（未上诉）

　　【案情】

　　原告：李怡晨。

　　被告：北京市朝阳区劳动和社会保障局。

　　北京市朝阳区人民法院经审理查明：原告李怡晨系工艺品厂职工，双方签订离岗待业协议。在离岗期间，自1998年8月至2007年12月，工艺品厂向李怡晨每月发放100元生活费。2008年7月10日，工艺品厂以每月560元的标准为李怡晨补发了2008年1月至6月的基本生活费。2008年，李怡晨对工艺品厂提起民事诉讼，要求撤销与工艺品厂签订的离岗待业协议书，履行双方签订的劳动合同的义务，安排工作岗位，补发1998年8月至2008年6月离岗期间未足额领取的生活费及所欠补偿金，另给予两倍赔偿款。2008年9月28日，朝阳区人民法院作出（2008）朝民初字第21045号《民事判决书》，判决工艺品厂为李怡晨安排工作岗位，支付李怡晨1998年8月至2008年6月基本生活费差额27474元及25％经济补偿金7568.50元，驳回李怡晨其他诉讼请求。李怡晨不服提起上诉，二审维持原判。2009年3月19日，李怡晨向被告朝阳区劳动和社会保障局提交《投诉书》，要求朝阳区劳动和社会保障局责令工艺品厂对李怡晨给予1998年8月至2008年6月拖欠生活费与25％补偿金之和的两倍赔偿金。朝阳区劳动和社会保障局当场口头答复李怡晨投诉请求不属于劳动保障监察职权的范围。2009年4月2日，李怡晨再次向朝阳区劳动和社会保障局提交《投诉信》，要求朝阳区劳动和社会保障局责令工艺品厂赔偿1998年至2008年十年间所欠李怡晨待岗工资差额与25％补偿金之和的两倍赔偿金。被告朝阳区劳动和社会保障局再次口头告知李怡晨，其投诉事项不属于劳动保障监察职权的范围，可通过劳动争议仲裁委员会解决。

　　原告李怡晨诉称：1998年至2008年，原告因企业的原因离岗待工。工艺品厂每月仅发100元待岗工资，其行为违反了双方签订《劳动合同书》的约定和《北京市工资支付规定》的强制性规定。2009年3月19日，原告向朝阳区劳动和社会保障局提出请求其责令工艺品厂依法赔偿两倍赔偿金的书面材料，而被告明确告知不予受理。被告朝阳区劳动和社会保障局作为具有劳动行政监督执法责任的执法主体，竟拒绝被企业侵害人原告提出的维权请求，故请求法院判决被告履行法定职责，责令工艺品厂依规定支付原告两倍的赔偿金。

　　被告北京市朝阳区劳动和社会保障局辩称：生活费问题不属于劳动监察范围，李怡晨的投诉事项不属于劳动保障监察职权范围，可通过劳动争议仲裁委员会解决。1998年8月至2008年6月期间李怡晨一直处于离岗待业状态，没有为工艺品厂提供劳动，其主张的待岗工资实为生活费不是工资，其投诉事项不属于劳动监察职权的范围。

　　【审判】

　　北京市朝阳区人民法院经审理认为，根据《工资支付暂行规定》，工资指用人单位依据劳动合同的规定，以各种形式支付给劳动者的工资报酬。同时，《北京市工资支付规定》第二十七条规定，非因劳动者本人原因造成用人单位停工、停业的，在一个工资支付周期内，用人单位应当按照提供正常劳动支付劳动者工资；超过一个工资支付周期的，可以根据劳动者提供的劳动，按照双方新约定的标准支付工资，但不得低于本市最低工资标准；用人单位没有安排劳动者工作的，应当按照不低于本市最低工资标准的70％支付劳动者基本生活费。国家或者本市另有规定的从其规定。依据上述规定可以认定，工资的支付形式存在多样性。在用人单位没有安排劳动者工作的情形下，用人单位应当以生活费的形式向劳动者支付工资报酬。即用人单位支付给劳动者的基本生活费是在特殊情况下，即停工期间支付的报酬，该报酬也应当属于工资的范畴。被告朝阳区劳动和社会保障局仅以劳动者未提供劳动而否定其工资的性质，其主张不能成立。根据《劳动保障监察条例》第二十六条的规定，用人单位有克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬等情形，由劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。因此，对于用人单位拖欠工资的情形，劳动保障部门有责令支付赔偿金的法定职责。故原告李怡晨向朝阳区劳动和社会保障局提出的责令工艺品厂支付赔偿金的投诉请求属于被告朝阳区劳动和社会保障局的劳动监察范围。被告应当对李怡晨的投诉请求予以受理并依法作出处理。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：责令被告北京市朝阳区劳动和社会保障局对原告李怡晨的投诉请求在本判决生效后三日内予以受理并依法作出处理。

　　一审宣判后，双方均未上诉，判决已发生法律效力。

　　【评析】

　　此案例的焦点问题为原告李怡晨离岗待工期间获得的收入是否具有工资性质，进而据此判断被告朝阳区劳动和社会保障局是否具有对该事项行使劳动监察的职责。

　　首先，应对离岗待业期间发放生活费的性质作出判断。能否因未提供劳动而否定生活费的工资属性？本案中，被告主张因原告李怡晨没有为工艺品厂提供劳动，故主张待岗工资实为生活费而不是工资。那么，提供劳动与否究竟能否作为决定是否具有工资性质的依据？在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，企业要生存，就要改变原来的人事管理模式，裁减大量的富余人员，以减轻负担，谋求自身的发展。所以，离岗待业现象在我国的出现是有着深刻的社会原因的，“离岗待业”一词也是我国社会保障制度尚不健全情况下的一个特色概念。在上述国情下，企业职工往往因单位生产任务不足或经营状况遇到困难等原因，在原单位已无合适工作岗位，且大多在社会上未实现再就业。所以社会上也称之为隐性就业群体。鉴于国情的特殊性，在职工离岗待业期间劳动者仍然服从用人单位的管理，在某种意义上，可以说离岗待业期已经成为这一群体在特殊情况下走向二次就业的一个过渡期。在此期间，用人单位或通过续订新合同或在原合同基础之上补充新协议的方式仍与离岗待业职工保持着劳动关系，并因劳动关系的存在而按月支付待岗职工基本生活费。

　　在《工资支付暂行规定》中，工资被定义为用人单位依据劳动合同的规定，以各种形式支付给劳动者的工资报酬。《北京市工资支付规定》第40条则对工资的定义予以了进一步明确，指用人单位以货币形式支付给劳动者的劳动报酬，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班工资以及特殊情况下支付的工资等。什么是特殊情况下支付的工资，法律未作明确的规定。在实践中是指：按照法规、规章和单位制度规定支付职工患病、因工负伤、产假、婚丧假、探亲假、年休假以及履行国家和社会义务等期间支付的工资。由此可见，劳动者是否提供劳动并非认定工资性质的唯一判断标准。目前，在离岗待业职工诉用人单位支付待业期间生活费的劳动争议案件中，民事法官也多以生活费属于工资性质把握和处理该类案件。因此本案中，离岗待业期间李怡晨不能提供劳动并非本人原因造成，在此期间用人单位工艺品厂向其支付的生活费并不能因为李怡晨未提供劳动而否定其工资的性质，李怡晨的生活费应属于特殊情况下支付的工资。

　　其次，根据离岗待业期间生活费工资属性的确定，可以认定用人单位无故拖欠职工离岗待业期间生活费的问题属于劳动监察职责范围。

　　《北京市工资支付规定》（2007年修订）第35条规定，用人单位无故拖欠劳动者工资的，由劳动保障部门责令用人单位全额支付劳动者应得工资；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上100%以下的标准向劳动者加付赔偿金。另，《劳动保障监察条例》第27条也作出规定，用人单位无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门责令用人单位支付劳动者工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。根据上述规定，劳动保障行政部门对于无故拖欠工资的行为具有劳动监察的职责，其监察的职责范围包括：责令支付全额工资和责令支付一定数额的赔偿金。

　　本案中，工艺品厂在李怡晨1998年8月至2008年6月离岗待业期间每月仅支付李怡晨100元生活费，不符合《北京市工资支付规定》第27条规定的用人单位在没有安排劳动者工作的情况下，应当按照不低于本市最低工资标准的70％支付劳动者基本生活费的标准。李怡晨在向劳动保障行政部门举报前提起过民事诉讼，通过民事诉讼法院判决用人单位支付李怡晨的全额工资及经济补偿金。而对于赔偿金的问题则不属于民事诉讼解决的范围，只能通过行政程序解决。经济补偿金与赔偿金均具有对用人单位进行惩罚的性质，二者在法律上规定的比例不同。经济补偿金的确定标准为应支付数额的25%，赔偿金的支付标准为应付金额50％以上100％以下。对二者产生竞合的情况如何处理，法律并无明确规定，笔者认为，即使劳动者获得了经济补偿金，也不能因此而排除劳动者获得赔偿金的权利。劳动保障部门在劳动者进行举报并要求用人单位支付赔偿金的情况下应当依法受理并且做出相应的处理。用人单位支付经济补偿金可以作为确定赔偿金数额幅度的参考因素，劳动者已经获得经济补偿金的，劳动保障部门在确定赔偿金时，可以考虑低限的赔偿标准。

　　原告李怡晨的诉讼请求是请求法院判决被告责令工艺品厂依规定支付原告两倍的赔偿金，法院在作出履责的判决时不能直接判决劳动保障行政部门对用人单位责令支付赔偿金的问题，这样会导致司法权力干涉行政权力的问题。宜采取对朝阳区劳动和社会保障局限定时间，责令其对原告李怡晨的投诉请求予以受理并依法作出处理的判决方式。而对于朝阳区劳动和社会保障局受理后作出处理的行为原告有异议的，可再对该具体行政行为提起诉讼。

　　（一审合议庭成员：卞京英　郝建丰　王秀萍

　　编写人：北京市朝阳区人民法院　卞京英　崔析宗

　　责任编辑：黄斌）