中国改革开啃司法硬骨头 “去地方化”保司法公正

2014年06月19日  来源：中国新闻网

  在“全面深化改革元年”时间过半之际，中国官方近日决定，就司法体制4项改革，在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。

直接触及司法体制层面，剑指“司法地方化”，去除“司法行政化”，成为舆论对于中国新一轮司法改革的注解。

  专家分析，本轮改革显示出改革的眼光和智慧，但部分改革措施仍需进一步细化，应当从具体问题入手，统筹分工，将改革落到实处。

触及体制层面 新一轮司改“动真格”

  近日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示，决定就司法体制4项改革，在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理……新一轮司改拉开帷幕，引发关注。

  事实上，司法改革并非新鲜话题。根据2012年发布的《中国的司法改革》白皮书内容，2004年和2008年，中国先后启动了两轮司法改革。

  对于已经拉开帷幕的新一轮司改，舆论也早有关注。相关评论曾指出，此前司法改革的推行，都是在既有的司法体制框架下的工作机制改革，而这一轮改革，是中央在全面深化改革的框架下统筹规划和主导的，被放在了全面深化改革的“大盘子”里，极可能会在一些重大问题上动真格。

对于此番司改是否动了真格一问，长期关注司法改革的中国政法大学前校长、终身教授陈光中告诉中新网记者，“与之前的司改不同，此次司改不仅仅在技术层面有进步，其一部分内容还直接涉及到司法体制层面。”

  “此前的司法改革，多在个别问题或技术层面上有突破。”陈光中说，本轮司改的部分内容则直接涉及到司法体制层面，比如长期以来均未获进展的“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”等深层次司法体制改革方面难题。

  值得注意的是，针对司法体制改革，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已着墨较多。对此，陈光中指出，近日出台的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出四项改革、七个政策导向，是对《决定》的进一步落实。

  “通过改革使司法体制更加民主、法治、科学，并对社会公平正义产生‘正能量’，我表示认同和赞赏。”陈光中说。

  剑指“司法地方化” 省级统管促办案独立

  对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度，建立法官、检察官员额制，完善办案责任制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度……在相关专家来看，本轮司改试点的具体措施亮点不少。

  “以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责。”司法责任制的完善被认为是本轮司改的重要内容之一。

  对此，中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东教授表示，以法院为例，在审判案件时，法官的案件要由副庭长、庭长甚至主管院长审批，最终的裁判结果并不是法官说了算。

  “这一方面容易出现领导打招呼造成案件错判，而错案在追责时，又很难追责。此次改革强调了法官和检察官的权力，就是要对案件终身负责，明确法官和检察官的事权。”陈卫东说。

  久未获推动的“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，则被寄望打破饱受诟病的“司法地方化”。

  分析称，长期以来，中国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。

  陈光中就此表示，法院、检察院人财物由省级统一管理，实际上已经提了很多年，然而始终未获推动，“现在中央将其以政策的形式向前推进，是决策层眼光、魄力和智慧的体现，这样将更好地保证检察权、审判权的独立和行使。”

  陈卫东则指出：“省级统管后会解决地方对法院、检察院的干扰，但是在统管过程中要避免省级法院权力过大，出现干预地方法院、检察院的行为，这需要强有力的监督机制和过问备案机制。”

　司改措施有待细化：省级权力如何“不走样”？

  虽然此轮司改获得积极评价，然而在受访专家看来，其中部分措施仍有待进一步细化。

  陈光中首先指出，法官、检察官的责任需要细化。“案件出问题可能有多种原因，或是法官、检察官枉法营私、严重渎职，或是办案人员的个人认知或业务水平问题，责任制的实施应该细化，这样可行性会更强。”

  中国政法大学教授洪道德则认为，省以下地方法院、检察院人财物统一管理如何实施，省一级法官、检察官遴选委员会如何运作，还有待观察。

  “日前出台的《改革框架意见》，没有提到财政收到省一级之后，应该如何分配及具体操作程序。省级统管究竟是省财政厅将经费拨给市财政厅分配，还是拨给省高院任其分配，路径仍不明朗。如果省财政厅直接面对省内所有的中级法院和基层法院，恐怕忙不过来。”洪道德对中新网记者说。

  此外，针对省级统管之后省级法院权力是否会扩大的问题，洪道德也表达了自己的担忧，“如果省级财政通过各自的系统拨发经费，那么省高级法院就有可能控制中级法院和基层法院。”

如何让司法体制改革真正推进社会公平正义，政策落实仍是一个难点。

  对此，中央司法体制改革领导小组办公室负责人指出，改革要“一分部署、九分落实”。加强调查研究，坚持循序渐进，坚持分类推进，充分发挥地方的主观能动性，研究提出试点方案和进度要求。同时加强工作指导，帮助地方解决试点中遇到的难题，确保改革部署落到实处。

陈光中表示，落实改革措施，应该从问题入手，解决一个是一个，要有分工。“具体问题要落实在具体的单位，通过起草文件来确定责任。有的问题比较大，比如人财物省级统管，涉及到人的问题，必须由省人大同意通过任命，那就必须修改法律。所以，既统筹又分工，改革才能落到实处。”

  对争议事实和适用法律的判断权、裁决权，不仅要求司法人员具有良好的法律专业素养和司法职业操守，还要具有丰富的实践经历和社会阅历。因此，试点地方可探索延迟优秀法官、检察官的退休年龄，下一步还将考虑适当提高初任法官、检察官的任职年龄。
　　法官、检察官逐级遴选
　　问：今后将如何选任法官、检察官？
　　答：法官、检察官的选任，要坚持党管干部原则，尊重司法规律。法官、检察官首先要有过硬的政治素质。为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度，上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选，既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。
　　省以下地方法院、检察院人财物统一管理
　　问：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，有什么考虑和举措？
　　答：长期以来，我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。十八届三中全会《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革举措，对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，具有深远意义。
　　《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。
　　需要指出的是，省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，情况复杂，需要根据不同地区的经济社会发展情况，进行试点，积累经验后再逐步推开。《上海改革方案》对如何建立统一管理机制做了具体安排，在市级组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，并建立统一管理全市人民法院、人民检察院经费、资产的保障机制。
　　健全人民警察警员职务序列制度
　　问：对人民警察管理制度改革有哪些具体举措？
　　答：《改革框架意见》提出，完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度，健全执法勤务机构人民警察警员职务序列制度，重点解决量大面广的基层一线人民警察任务重、职级低、待遇差的问题。按照公务员法确定的职位分类框架，建立公安、安全、审判、检察机关专业技术类公务员管理制度，确保人员待遇与专业技术职务配套衔接。对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度，并完善相应的职业保障制度。