杨新学与北京市海淀区人民政府不履行法定职责上诉案

北京市第一中级人民法院

行政判决书

(2014)一中行终字第9729号

　　上诉人（一审原告）杨新学。

　　委托代理人王波涌，北京市国联律师事务所律师。

　　委托代理人张晓慧。

　　被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府。

　　法定代表人孙文锴，区长。

　　委托代理人丁海波，北京市诚实律师事务所律师。

　　委托代理人李宝华。

　　上诉人杨新学因认为北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）不履行法定职责一案，不服北京市海淀区人民法院（2014）海行初字第296号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。

　　2014年7月17日，一审法院判决认为，海淀区政府作为北京市海淀区的直管公房管理部门，具有对变更公房承租人的申请进行审查并决定是否准予变更的法定职责。

　　《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。根据上述规定，原承租人死亡后，原承租人的家庭成员如果想继续承租公房，应当符合“其他家庭成员无异议”这一条件。本案中，杨新学认可其母赵源新户籍登记在北京市海淀区阜北小区10号楼62单元5号房屋（以下简称涉案公房）之内，无其他住房，并一直在涉案公房内居住。但杨新学在申请承租人变更时，未向海淀区政府提交赵源新同意变更杨新学为承租人的说明。杨新学主张，赵源新已被民事判决宣告为无民事行为能力人，已不符合公房承租人条件。法院认为，在现有相关法律规定中，并没有剥夺无民事行为能力人的公房承租资格的相关规定，且民事判决亦通过为无民事行为能力人指定监护人的方式保护其合法权利。因此，杨新学的上述主张不足以说明其符合《北京市公有住宅租赁合同》中规定的“其他家庭成员无异议”的承租人变更条件。故，海淀区政府在杨新学申请材料不完备的情况下，不存在不履行法定职责的违法行为，杨新学起诉海淀区政府不履行法定职责的理由不成立，法院不予支持。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回了杨新学的诉讼请求。

　　杨新学不服一审判决，其上诉称：《北京市公有住宅租赁合同》系海淀区政府与涉案公房的原承租人杨钧签订，根据合同的相对性原则，该合同不能约束杨新学。一审判决以《北京市公有住宅租赁合同》的规定为由，认定杨新学变更为涉案公房承租人需取得赵源新的同意系适用法律错误。根据《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十二条之规定，承租人外迁或者死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。杨新学符合前述规定中关于变更为涉案公房新承租人的条件，无需征得赵源新同意，且赵源新已被法院宣告为无民事行为能力人，不能独立从事承租房屋的民事行为，杨新学无法征得赵源新同意。海淀区政府在将杨新学变更为涉案公房承租人时，可将赵源新作为涉案公房的使用权人写入租赁合同，使赵源新的合法权益得到法律保护。海淀区政府拒绝将杨新学变更为涉案公房承租人，导致该纠纷长期无法解决，杨新华两次到涉案公房吵闹，并引发报警，严重影响社会和谐稳定。综上，请求二审法院撤销一审判决，责令海淀区政府将涉案公房的承租人变更为杨新学。

　　海淀区政府同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。

　　为证明各自的诉讼主张，双方当事人分别于法定举证期限内向一审法院提交了证据。其中，杨新学提交的证据有：1、录音光盘一张及文字材料，2、照片4张，上述证据证明杨新学因变更承租人一事向海淀区政府申请，海淀区政府不作为；3、《北京市公有住宅租赁合同》，证明原承租人的承租权，杨新学依法具有承租资格；4、证明信4份，5、常住人口登记卡，上述证据证明杨新学与原承租权人杨钧系父子关系，与赵源新系母子，杨钧已死亡，同时证明杨新学一家三口自1982年至今一直居住于涉案公房内，户籍地在该房屋内；6、职工申报住房补贴相关情况调查表，证明杨新学在单位工作期间未建立住房公积金，未承租或购买任何其他房屋；7、用户单位职工供暖费用明细表，证明杨新学一家三口及母亲居住在涉案公房内，杨新学承担该房屋供暖费；8、证人证言3份，证明杨新学自1982年起与妻儿在涉案公房内居住，原承租人杨钧的其他子女不在此居住；9、精神疾病司法鉴定意见书，10、（2014）海民特字第15号民事判决书，上述证据证明杨新学母亲为无民事行为能力人，不具有房屋承租人资格条件。

　　海淀区政府提交的证据有：1、《北京市公有住宅租赁合同》，证明涉案公房原承租人是杨新学的父亲杨钧；2、杨新学及杨新江户口本复印件，证明涉案公房内户口情况；3、告知书，证明海淀区政府告知杨新学申请变更承租人所需的材料；4、（2013）海行初字第317号行政判决书，证明杨新学不服告知书提起诉讼，被判决驳回；5、房屋说明，证明原承租人的子女存在争议；6、（2014）海民特字第15号民事判决书，证明经法院判决，杨新学母亲的监护人为杨新学和杨新华；7、证明，证明杨新江在涉案公房居住；8、租赁变更告知书，证明已告知杨新学办理承租人变更的程序等事项。

　　上述证据均已随案卷移送本院。本院经查阅卷宗及询问各方当事人，上述证据均已经一审法院庭审质证。一审法院经审查认为，杨新学提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证据来源真实、合法，与本案被诉具体行政行为具有关联性，能够证明欲证明的事项，法院予以采信。海淀区政府提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，法院予以接纳。其中，证据5系房屋说明，该说明的签名人为杨新术、杨新江、杨新华，根据现有证据显示，杨新术、杨新华户籍不在涉案公房内，且不在该房屋内居住，杨新江虽在该房屋内有户籍，但结合杨新学、海淀区政府均作为证据提交的生效民事判决的认定，杨新江未在该房屋内居住，因此，上述三人并非涉案公房变更承租人的利害关系人；同时，上述房屋说明主要陈述的是杨新学母亲赡养的相关问题，与本案不具有直接关联性，因此，法院对证据5不予采信。证据7系杨新江单位出具的证明，该证明的内容不足以对抗生效民事判决认定的事实，因此，法院对该份证据亦不予采信。海淀区政府提交的其他证据，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，法院予以采信。本院经审查认为，杨新学、海淀区政府提交的全部证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，且符合证据的合法性、真实性原则，本院予以确认。

　　根据经确认的有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定本案事实如下：

　　涉案公房系直管公房，原承租人为杨钧。赵源新系杨钧之妻，杨新学、杨新术、杨新江系杨钧之子，杨新华系杨钧之女。杨钧于1995年12月8日去世。赵源新、杨新学的户籍均于1990年之前迁入涉案公房，至今未迁出，且该两人均于1993年12月8日之前即已在涉案公房居住至今。赵源新无其他住房。

　　2013年5月，杨新学向海淀区政府口头提出申请，要求将涉案公房的承租人变更为杨新学。同年6月3日，杨新学向海淀区政府提交书面变更承租人申请书，再次要求将涉案公房的承租人变更为杨新学。海淀区政府认为杨钧的部分家庭成员不同意杨新学变更为涉案公房承租人，遂于同年6月20日向杨新学送达告知书。告知杨新学：“关于你申请变更海淀区阜成路北10号楼62门5号承租人问题。现在该房屋承租人为你父亲杨钧，于1995年病故。根据公有住宅租赁合同的规定，在租赁期内，承租人死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续”。杨新学不服上述告知书，于同年8月7日向一审法院提起行政诉讼，要求确认上述告知书违法。一审法院于同年10月29日作出（2013）海行初字第317号行政判决，判决驳回了杨新学的诉讼请求。杨新学提起本案一审诉讼前，该判决已生效。

　　另查，2014年3月31日，一审法院作出（2014）海民特字第15号民事判决书，宣告赵源新为无民事行为能力人，并指定杨新学、杨新华为赵源新的监护人。杨新学据此认为赵源新无民事行为能力，杨新学继续承租涉案公房无需征得赵源新的同意，并向一审法院提起本案诉讼。至杨新学提起本案一审诉讼前，其未向海淀区政府提交赵源新同意将涉案公房的承租人变更为杨新学的证据。

　　本院认为，《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十二条第（五）项规定，公房租赁，必须遵守房管机关的各项规定。承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。原北京市房屋土地管理局制定的《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。据此，公房原承租人死亡后，其家庭成员如欲继续承租公房，应当符合“其他家庭成员又无异议”的条件。本案中，赵源新系与涉案公房原承租人杨钧死亡前同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员，杨新学向海淀区政府申请变更其本人为涉案公房承租人，应当提交赵源新同意的相关证据。在杨新学未提供上述证据的情形下，海淀区政府未将涉案公房承租人变更为杨新学，符合前引《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》及《北京市公有住宅租赁合同》的规定。一审法院据此判决驳回杨新学关于责令海淀区政府将涉案公房承租人变更为其本人的诉讼请求正确，本院应予维持。杨新学关于赵源新系无民事行为能力人，不具备承租能力之诉讼理由，一审判决已予以评述，本院不持异议。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费50元，由上诉人杨新学负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

审　判　长　赵　锋

代理审判员　黄　薇

代理审判员　饶鹏飞

二〇一四年十月二十七日

书　记　员　郎莉萍