围填海土地使用权归属

【摘要】围填海是我国目前向海洋要地的主要手段。由于围填海首先需要取得海域使用权，围填海工程竣工后，相关的海域变成了新增的土地。新增的土地所有权归国家无疑，但是其使用权是直接归属于原海域所有人，还是需要通过其他方式确权，这是本文力图解决的主要问题。
【关键词】海域使用权  土地使用权  土地管理

【引言】近年来，随着我国经济和各项建设的快速发展，土地紧张的矛盾日益突出，特别是东部沿海经济发达地区尤为明显，辽宁、河北、天津、山东、江苏等几乎所有的沿海省市，都在实施着规模宏大的围填海计划，向海洋要地、要资源。在实施填海造地过程中，有一个问题值得大家探索，那就是填海造地工程中海域使用管理与土地管理的衔接问题，主要体现在填海造地形成的土地应该如何确权，即填海所用海域通过何种程序或方法、以什么原则来确定由围填海新增的土地使用权归属？。
一、 围填海的基本概念及分类
    围填海是目前世界上大多数国家增加土地的主要方式。目前学术上对于围填海并没有一个准确的定义。虽然我们习惯中将围填海放在一起讨论，但是实际上两者是有区别的，具体如下：
    （一）围海与填海行为基本概念及其区别。
    围海一般是指在沿海修筑海堤围割部分海域的行为，围海有可能改变海域属性，比如盐业生产，也有可能不改变海域属性，比如海水养殖等。而填海一般是指以固体物质覆盖原有海域，改变海域属性的行为。
    围海可以分为两种：一种是单纯的围海，即在围割的海域范围内保留海水用于生产活动，并不形成土地；另一种是在围割海域之后，将海域内的水排干，通过施工形成陆地。后者也称为“围海造地”。围海造地也有两种不同的形式：一种围割海域后，将海域内的海水排干，使该海域的海床和底土露出，形成陆地；另一种是在排干海域内的海水后，以泥土、砂石等固体物质填覆其中，使之形成陆地。填海也可以分为两种形式：一是单纯的填海，仅将固体物质填覆在海域中，并不形成土地；二是填海造地，即将固体物质填覆在海域并形成土地。与围海一样，单纯的填海行为也是比较少见的，多数的填海都是以造地为目的。
    （二）围填海项目分类
    根据国家《海域调查规程》的规定：将9个一级类的项目用海分为不改变海域属性的用海、围海型项目用海和填海型项目用海。辽宁省则对用海项目进行了更详细的分类，该省公布的《辽宁省海域使用管理办法》规定：填海项目，指完全改变海域自然属性的造地、码头、堤坝等；围海项目，指严重改变海域自然属性的港池、盐田、渔池和修建海上人工构造物等；不改变海域自然属性的项目，指海水增养殖场、浴场、海上游乐场等。这种分类比较合理地将海域用途分类和改造方式相结合，有助于我们对围填海项目有直观的理解。
    综上，本文要讨论的内容而言，围填海主要指的是通过改变海域属性，将海域变为陆地的行为。单纯的围割海域不造地，不改变海域自然属性的项目，如海水养殖、浴场等类型，这些用海只是部分改变了海域自然属性，也并不会实际将海域变为陆地的行为类型不在本文所要讨论的范围之列。
二、 目前实践中的土地使用权争议现状及其产生原因
   一直以来，由于海域和土地分属两个不同的部门管理，受不同的法律调整。但是，我国近年为的加速向海洋扩张的发展现实，给围填海造地这种“人工陆地”的管理提出了挑战。
    （一）实践中围填海土地使用权争议现状
正是由于海洋与陆地管理的相对独立，造成了通过围填海这种人为方式将海洋转变为陆地时的管理困境。实践中，土地管理部门与海洋管理部门对此有不同的认识，且在土地使用权归属问题上存在较大的争议。
    现实实践中，围填海项目工程竣工后，相关权利人凭《海域使用管理法》第32条之规定： "海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3 个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权"，去土地管理部门换取国有土地使用权证时，却往往会被要求缴纳土地出让金。土地管理部门要求缴纳土地使用权出让金的行为，明显与《海域使用管理法》第32条的规定有冲突，这凸显了土地管理部门与海洋管理部门对于围填海新增土地使用权问题的争议。
    （二）争议原因分析
    海洋管理部门与土地管理部门对围填海所新增土地的争议，通过比较海域使用权与土地使用权的原始取得方式后，我们可以清晰地发现《海域使用管理法》的规定，在现实实践中造成了一定的混乱。
    1、海域使用权的原始取得方式
    海域使用权是使用权人依法对国有海域享有的占有、使用和收益、处分, 并排斥他人干涉的权利。海域使用权只能通过法定方式依照法定程序才能取得, 依《海域使用管理法》的规定, 海域使用权原始取得方式有三种, 即审批、招标和拍卖。
    2、我国土地使用权的原始取得方式
    依据我国土地管理法律制度，我国国有土地使用权的取得，除特殊用途的土地一般通过划拨方式之下，其余的均是出让方式。且出让国有土地使用权的，一般均有严格的招拍挂程序规定。由此可见，相对于海域使用权的取得，土地使用权的取得程序要严格得多，也更难。
    3、海域使用权和土地使用权衔接制度分析
    围填海造地形成的属于国有土地各部门对此均无异议，但是这新增土地的使用权归属，即如何确定土地使用权类型对原海域使用权人而言是至关重要的，它不但关系到如何体现政府对土地资源的所有权，也关系到围填海造地的海域使用权人的经济利益，同时，它对围填海造地管理本身也有直接的影响。
    依据《海域使用管理法》之规定，围填海项目竣工后，相关权利人可以凭原来的海域使用权证直接换取土地使用权证。但是在现实生活中，土地管理部门对此却有不同的意见，认为《海域使用管理法》第32条规定的直接转换程序在实践中突破了土地管理的基本规定。目前我国国有土地出让时，用地单位如想获得一定期限的国有土地使用权，一般都要经过比较严格的法律程序（如招拍挂）。如果按该条规定直接由海域使用权证书转换为国有土地使用权证书。由于海域使用权的获得方式多样性及相对容易，因此这一直接转换的程序相当于新增了一条途径获得国有土地使用权，这一途径可以轻松绕来严格的土管理制度。原来可能需要经过严格程序才能获得的土地使用权，现在可以通过该条的规定来轻松取得。
    因此，土地管理部门认为，如果完全按《海域使用管理法》的规定，将出现土地管理上的漏洞：即土地管理部门不能完全控制土地一级市场。进而可能引发国有土地出让秩序的混乱。现实生活中，海域使用权往往可以通过协议的方式取得，没有通过市场竞争的方式，导致出地使用权市场的不公平竞争。
    土地管理部门不换证的理由有二：第一，既然填海后形成的土地已失去海洋属性而成为土地，应当主要依据土地使用管理制度进行相关的开发活动，应严格按照土地管理制度确定该土地的使用权；第二，即使确认原海域使用权人的土地使用权，也有可能因其拟进行的建设项目不符合土地开发利用规划，不能批准其该建设项目用地的土地使用权。
三、围填海土地使用权归属
    笔者认为在处理海域使用权与土地使用权转换问题上，核心问题在于：如何保证政府对土地一级市场的控制。正是由于土地管理中关于土地使用权与海洋管理中关于海域使用权转换的规定有一不致的地方，因此，对于围填海所形成的土地使用权归属产生了争议。土地管理部门是按《海域使用管理法》第32条的规定直接办理换证手续将土地使用权证发给海域使用权人，还是将土地使用权收回，然后再通过招拍挂程序将土地使用权出让？笔者认为，应区别不同情况对待。
    （一）区分土地使用权性质，符合划拨出让条件的，依照《海域使用管理法》直接换取土地使用权证。
    土地使用权归属问题，归结到一点即海域使用权证换取土地使用权证时是否需再缴纳土地出让金。对于这一点，《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》中规定：对具体围填海项目竣工验收后，符合划拨用地目录的，由取得海域使用权的单位和个人申请划拨国有建设用地使用权初始登记，办理海域使用证换发国有土地使用证手续，注销海域使用权。从该文件精神可知，如果符合划拨出让条件的，可以用海域使用权证直接换取土地使用权证，而无需再缴纳出让金。
    （二）虽不符合划拨出让条件，但对于通过招标、拍卖程序取得海域使用权的，土地管理部门宜直接换发土地使用权证，将土地使用权确定给该海域使用权人。
    首先：诚如土地管理部门所担忧的，不公平的市场竞争环境会造成土地管理市场的混乱，同时也可能会导致围填海项目造地之后的土地使用不符合整体的用地规划。但是如果通过政府主导下的招标、拍卖程序，这两个问题都能得到较好的解决。通过海域使用权一级市场中的招标、拍卖程序不但体现了国家对资源的有效控制与分配，而且还体现了市场在公平竞争环境下的资源配置作用。
    其次，《海域使用管理法》第32也明确规定了可以直接用海域使用权证换取土地管理证的程序。这样做，有法可依。土地管理部门在海域使用权人没有违法或是其他严重扰乱到土地管理的情况下，应依法将土地使用权证直接换发给海域使用权人。
    （三）区分由于历史原因，对于通过审批手续，而不是招标拍卖程序取得海域使用权的，原则上应由土地管理部门收回土地使用权，再通过土地管理程序将该土地出让。对于围填海项目人前期支出的成本费用，应由最终取得土地使用权的人承担。理由如下：
    由于现实情况下土地供应紧张，土地资源在沿海城市非常宝贵，为确保国家对资源的有效控制，笔者认为包括海域使用权在内的所有公共资源应该通过市场方式来进行配置。但是由于在现实情况下少域使用权取得方式多样，完全可以不通过市场方式就取得海域使用权，这对于市场竞争方面形成严重的冲击。因此，笔者认为土地管理部门应将土地使用权收回，然后再通过市场方式进行配置。
    在收回土地使用权的前提下，有一个问题需要得到明确，即围填海项目人在通过审批后取得海域使用权时，缴纳的海域使用金的性质以及这笔费用在将来土地使用权被收回后，该由谁承担的问题。
    我们知道，围填海造地这种改变海洋属性的行为，对于环境的影响是巨大的，海域使用金在很大程序上要为这种影响买单，同时海域使用金也体现为对国家资源的一种使用费用。这些费用，应该由最终获得使用该土地的人来承担。这也体现谁受益，谁付费的公平原则。
四、 建议
   围填海土地使用权归属问题之所以分在海洋管理部门与土地管理部门间存在较大的争议。在某种程度上是利益之争的体现。但是从更宏观的层面分析，资源都是国家的，国家控制下的资源，应通过公平的市场竞争分配给各使用主体。因此，建议在海域使用权出让用于围填海造地时，如不符合划拨条件的，应借鉴土地流转市场中的招标拍卖程序。建立海域使用权一级市场的招拍挂程序，从而从源头上体现市场的公平配置，也维护国家对资源的掌控不至损失国家利益。