海口京澳工贸有限公司、海南省三亚市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

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海口京澳工贸有限公司、海南省三亚市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

发布日期：2019-10-25 点击量：1085次

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2019）最高法行申3899号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海口京澳工贸有限公司。法定代表人马黎芳。委托代理人王芹丛。被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。法定代表人阿东。委托代理人邓智强。再审申请人海口京澳工贸有限公司（以下简称京澳公司）因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）土地行政处罚一案，不服海南省高级人民法院于2018年8月24日作出的（2018）琼行终236号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 1992年7月24日，经京澳公司申请，原三亚市城乡建设局作出市城建（1992）421号《关于海口京澳工贸有限公司“京澳别墅小区”用地的选址意见》，同意将羊栏镇冲会村西南侧、大兵河东侧荒地13320平方米，作为京澳别墅小区用地。1992年7月27日，原三亚市经济计划局作出市计计字（1992）242号《关于兴建“京澳别墅”项目的批复》，同意京澳别墅建设项目立项，要求京澳公司办理征地手续。1992年9月12日，原三亚市城市规划局作出市城规字（1992）145号《关于海口京澳工贸有限公司征用羊栏镇冲会村西侧大兵河东侧荒地建别墅小区的用地审核意见》，同意安排京澳公司用地，明确用地面积约13884平方米，同意核发建设用地规划许可证（有效期为半年）。1992年9月14日，原三亚市城市规划局给京澳公司颁发编号为（92）090的《建设用地规划许可证》。1992年10月8日，京澳公司与三亚市国土局、桶井管区签订《征（拨）土地协议书》，就涉案土地的补偿费、青苗补助费达成协议。1992年10月，桶井管区与京澳公司签订《青苗补偿协议书》，被征地村民在该协议上签字确认青苗补偿数额，并领取补偿款。 1992年10月24日，三亚市政府向三亚市国土局发出市府函（1992）214号《关于同意征用羊栏镇桶井管区冲会西侧地段部分土地出让给海口京澳工贸有限公司使用的批复》，同意征用桶井管区冲会西侧、大兵河东侧地段部分土地，出让给京澳公司作为“京澳别墅”用地，并要求用地单位在取得土地使用权后，按规划项目半年内动工兴建，两年建成。如在限期内不能建成，应向市政府申请延期。否则，由市政府收回土地使用权。同日，三亚市国土局向京澳公司发出《用地缴款通知书》，要求京澳公司于1992年11月25日前按规定到该局缴款。1992年11月14日，三亚市国土局与京澳公司签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同），约定三亚市国土局将涉案13884平方米国有土地使用权以4581720元的价格，出让给京澳公司建设别墅项目，出让年限为40年。土地出让合同第十八条约定，京澳公司未按合同规定或者连续两年不投资建设的，三亚市国土局有权无偿收回土地使用权；第十九条约定，如果由于三亚市国土局的过失，致使京澳公司延期占用土地使用权，则本合同项下的土地使用权出让期限应相应推延，同时三亚市国土局应承担京澳公司由此而造成的一切经济损失。合同附件为《土地使用条件》，其中3.2条约定，用地者同意政府按区划确定的道路及配套管线工程，可在其红线范围内的规划位置建造或通过，而无需作任何补偿；4.4条约定，用地者应在1995年10月14日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工30日的，罚以出让金总额的1%；延期竣工超过360日的，市（县）土地管理部门有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其他地上建筑物无偿归国家所有；5.3条约定，在兴建建筑或维修工程之前，用地者必须摸清地段或相邻地段公有的明渠、水道（包括水龙喉管）、电缆、电线以及其他设施的位置，并向有关部门呈报处理上述设施的计划。用地者在未获批准之前，不得动工。基本需要改道、重新铺设或装设费用，均由用地者负责；6.1条约定，用地者所需的用水，应与市自来水公司签订供水合同；6.2条约定，用地者所需的用电，应与市供电局签订供电合同；6.3条约定，用地者接水、接电及开设路口，所需费用均自负责。同日，京澳公司通过转账，缴清包含土地出让金在内的各项费用共计4722666.26元。 1992年12月1日，三亚市政府给京澳公司办理国有土地使用权登记手续，颁发独立工矿国用（1992）字第××号《国有土地使用证》，用地面积13884平方米。此后，京澳公司填土、平整土地。1993年5月10日，京澳公司向三亚市政府递交《关于请求延长“京澳别墅小区”开工期限的请示》，以开发区开工的用电、用水、道路暂时没有解决，工程尚不具备开工条件，申请延长京澳别墅小区开工期限半年。1993年6月2日，三亚市国土局副局长王范龙出具意见：因水电路尚未解决，拟同意延期开工，妥否，请吉祥开副市长批示。同日，三亚市副市长吉祥开批示，由三亚市国土局做出意见报政府行文。1993年6月4日，三亚市国土局局长余根淼出具意见：用地单位应自行创造条件动工建设，市政府应对该地段全面规划，并收费统一配套，以便各项目建成。1993年6月5日，吉祥开副市长批示，同意余根淼意见。但三亚市政府、三亚市国土局就是否批准延期开工问题，未向京澳公司作出答复。 1997年12月19日，三亚市政府在《海南日报》向京澳公司等单位刊发公告，主要内容：依法受让土地使用权至今满两年投资不足项目批准投资额的25%，按规定应无偿收回土地使用权。如果目前资金落实、项目符合产业政策、近期可进行实质性开发建设的，于本公告发布之日起90天内，制定开发方案，经市人民政府审核同意，报省人民政府批准后，可延长土地开发建设期限，逾期不申报者，按无能力开发建设处理。1999年1月23日，三亚市土地房产管理局在《海南日报》上刊发公告：京澳公司等单位受让土地使用权已满两年，未按规定开发土地，致使土地闲置至今，应无偿收回土地使用权。要求京澳公司等单位于公告发布之日起七日内到该局领取通知书，并依法进行申辩。 1999年1月27日，京澳公司人员龚延堂领取关于收回土地使用权的书面通知，并进行申辩。1999年4月5日，三亚市政府作出三府（1999）78号《关于收回海口京澳工贸有限公司土地使用权的决定》（以下简称78号决定），认为京澳公司取得土地使用权后,未按规定进行开发建设，致使土地闲置，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，决定无偿收回京澳公司13884平方米国有土地使用权，注销该宗地《国有土地使用证》。1999年6月14日，三亚市土地房产管理局在《海南日报》刊登公告，主要内容：根据城市房地产管理法及有关法律、法规的规定，三亚市政府决定依法收回京澳公司等单位的土地使用权，同时注销相应的房地产权证及用地批准文件，请京澳公司等单位于该公告发布之日起一个月内，到三亚市土地房产管理局机要室，领取三亚市政府收回土地使用权决定书。2004年3月11日，三亚市国土局与案外人三亚海宇房地产开发有限公司（以下简称海宇公司）签订《国有土地使用权出让合同》，将包括涉案土地在内的共计81742.64平方米土地，以155719780元的价格出让给海宇公司，作为旅游建设用地。三亚市政府给海宇公司办理土地权属登记，颁发三土房（2004）字第××号《土地房屋权证》。现该土地已建成酒店楼房和酒店绿地。2004年5月9日，京澳公司的营业执照被吊销。2017年1月4日，京澳公司提起本案行政诉讼，请求确认78号决定违法。三亚市中级人民法院（2017）琼02行初4号行政判决认为，三亚市政府作出78号决定，未告知京澳公司诉权和起诉期限。京澳公司主张于2016年12月得知涉案土地被收回，2017年1月4日提起行政诉讼，未超起诉期限。京澳公司在取得涉案土地后，未进行实质性开发建设，违反《城市房地产管理法》规定，三亚市政府作出78号决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。京澳公司主张三亚市政府未履行“三通”义务致使涉案土地闲置，但未举证证明三亚市政府具有完成“三通”的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回京澳公司的诉讼请求。京澳公司不服，提出上诉。海南省高级人民法院（2018）琼行终236号行政判决认为，土地出让合同未约定出让土地要具备“三通”条件。从用地者接水、接电及开设路口所需费用均自负责的约定分析，水电、管线建设的义务应属企业，而不是政府。涉案土地闲置，属企业自身原因。《海南土地管理办法》《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》关于政府收取土地出让金用途规定，不是出让地开发条件的规定，不能得出“三通”义务在当时应由政府承担的结论。三亚市政府作出78号决定，在京澳公司已派人签收《关于收回土地使用权的通知》并留有联系人及电话的情况下，通过媒体公告送达，违反1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，违反法定程序。但京澳公司土地闲置两年属实，程序违法对京澳公司的权利不产生实际影响，且撤销78号决定会给国家利益、社会公益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款规定，判决撤销一审判决，确认78号决定违法。京澳公司申请再审称：1.根据1993年6月4日时任三亚市国土局局长余根淼出具的意见，即用地单位自行创造条件动工建设，市政府对该地段全面规划，并收费统一配套。涉案土地“三通”的修建义务应由三亚市政府承担。2.《土地使用条件》第3.2条的约定，用地者同意政府按区划确定道路及配套管线的工程可在红线规划位置建造，无需作任何补偿。可以看出道路的修建及配套市政管线由政府来建设。3.根据《海南省土地管理办法》第二十五条、《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第七十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，土地出让金应用于市政等城市建设和土地开发。《城市房地产开发经营管理条例》第十四条规定，房地产开发项目开发建设应当统筹安排配套基础设施。根据《海南省土地储备整理管理暂行办法》第二条规定，土地整理包括对土地进行场地平整、道路铺设、供水、供电、供气等基础设施建设。根据上述规定，涉案土地周围的“三通”建设应由三亚市政府完成。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。三亚市政府答辩称：1.时任三亚市国土局局长余根淼出具意见中，明确提出由用地单位自行创造条件动工建设，而非由政府承担。2.《土地使用条件》第3.2条约定的主旨并非是要求政府提供“三通”的责任约定，而是规定用地者对假设政府工程进入其红线范围内时无需补偿的表态。3.京澳公司引用的法律法规并未规定土地出让金必须用于房地产开发项目的“三通一平”，而是用于市政建设、土地开发或城市基础设施建设。请求驳回京澳公司的再审申请。本院经审查认为，1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但是，因政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，京澳公司与三亚市国土局签订土地出让合同后，仅填土、平整土地。至1999年三亚市政府作出78号决定时，未按照约定对土地进行实质性开发，土地闲置已经超过2年。且，没有证据证明土地闲置系政府或政府部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延。三亚市政府作出无偿收地行政处罚决定，事实清楚，适用法律法规正确。78号决定作出前，三亚市政府两次发布公告，告知京澳公司收回土地使用权的事实、理由和依据，京澳公司进行申辩。但是，三亚市政府作出78号决定后，违反行政处罚法第四十条关于在穷尽直接送达、邮寄送达、留置送达等方式不能送达后才能公告送达的规定，直接公告送达行政处罚决定书，送达程序违法。二审判决确认78号决定违法，符合行政诉讼法第七十四条第一款的规定，本院予以支持。京澳公司主张，根据1993年6月4日时任三亚市国土局局长余根淼出具的意见、《土地使用条件》第3.2条的约定，以及《海南省土地管理办法》第二十五条、《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第七十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《城市房地产开发经营管理条例》第十四条、《海南省土地储备整理管理暂行办法》第二条的规定，出让土地的“三通”建设应由三亚市政府完成。但是，时任三亚市国土局局长余根淼出具的意见是，由用地单位自行创造条件动工建设；《土地使用条件》第3.2条约定的是，政府区划道路及配套管线工程在出让土地红线范围内建造或通过时，无需对土地权利人作任何补偿；京澳公司援引的相关法律、法规条款，主要是关于土地出让金应用于城市建设、房地产开发项目应当统筹安排配套基础设施、土地整理范围包括道路铺设及水电暖供应等基础设施建设的规定，并未规定出让土地政府负有完成“三通”的法定义务。京澳公司的前述主张，缺乏事实、合同和法律依据。以此为由申请再审，本院不予支持。综上，京澳公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回海口京澳工贸有限公司的再审申请。审判长　　郭修江审判员　　杨志华审判员　　熊俊勇二〇一九年六月二十七日