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海口京澳工贸有限公司、海南省三亚市人民政府错误执行赔偿行政赔偿赔偿裁定书 （2019）最高法行赔申313号
发布日期：2019-10-25 点击量：948次
再审申请人（一审原告、二审上诉人）海口京澳工贸有限公司。
法定代表人马黎芳。
委托代理人王芹丛。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。
法定代表人阿东。
委托代理人邓智强。
再审申请人海口京澳工贸有限公司（以下简称京澳公司）因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院于2018年8月24日作出的（2018）琼行赔终11号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2019年4月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1992年7月24日，经京澳公司申请，原三亚市城乡建设局作出市城建（1992）421号《关于海口京澳工贸有限公司“京澳别墅小区”用地的选址意见》，同意将羊栏镇冲会村西南侧、大兵河东侧荒地13320平方米，作为京澳别墅小区用地。1992年7月27日，原三亚市经济计划局作出市计计字（1992）242号《关于兴建“京澳别墅”项目的批复》，同意京澳别墅建设项目立项，要求京澳公司办理征地手续。1992年9月12日，原三亚市城市规划局作出市城规字（1992）145号《关于海口京澳工贸有限公司征用羊栏镇冲会村西侧大兵河东侧荒地建别墅小区的用地审核意见》，同意安排京澳公司用地，明确用地面积约13884平方米，同意核发建设用地规划许可证（有效期为半年）。1992年9月14日，原三亚市城市规划局给京澳公司颁发编号为（92）090的《建设用地规划许可证》。1992年10月8日，京澳公司与三亚市国土局、桶井管区签订《征（拨）土地协议书》，就涉案土地的补偿费、青苗补助费达成协议。1992年10月，桶井管区与京澳公司签订《青苗补偿协议书》，被征地村民在该协议上签字确认青苗补偿数额，并领取补偿款。
1992年10月24日，三亚市政府向三亚市国土局发出市府函（1992）214号《关于同意征用羊栏镇桶井管区冲会西侧地段部分土地出让给海口京澳工贸有限公司使用的批复》，同意征用桶井管区冲会西侧、大兵河东侧地段部分土地，出让给京澳公司作为“京澳别墅”用地，并要求用地单位在取得土地使用权后，按规划项目半年内动工兴建，两年建成。如在限期内不能建成，应向市政府申请延期。否则，由市政府收回土地使用权。同日，三亚市国土局向京澳公司发出《用地缴款通知书》，要求京澳公司于1992年11月25日前按规定到该局缴款。1992年11月14日，三亚市国土局与京澳公司签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同），约定三亚市国土局将涉案13884平方米国有土地使用权以4581720元的价格，出让给京澳公司建设别墅项目，出让年限为40年。
土地出让合同第十八条约定，京澳公司未按合同规定或者连续两年不投资建设的，三亚市国土局有权无偿收回土地使用权；第十九条约定，如果由于三亚市国土局的过失，致使京澳公司延期占用土地使用权，则本合同项下的土地使用权出让期限应相应推延，同时三亚市国土局应承担京澳公司由此而造成的一切经济损失。合同附件为《土地使用条件》，其中3.2条约定，用地者同意政府按区划确定的道路及配套管线工程，可在其红线范围内的规划位置建造或通过，而无需作任何补偿；4.4条约定，用地者应在1995年10月14日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工30日的，罚以出让金总额的1%；延期竣工超过360日的，市（县）土地管理部门有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其他地上建筑物无偿归国家所有；5.3条约定，在兴建建筑或维修工程之前，用地者必须摸清地段或相邻地段公有的明渠、水道（包括水龙喉管）、电缆、电线以及其他设施的位置，并向有关部门呈报处理上述设施的计划。用地者在未获批准之前，不得动工。基本需要改道、重新铺设或装设费用，均由用地者负责；6.1条约定，用地者所需的用水，应与市自来水公司签订供水合同；6.2条约定，用地者所需的用电，应与市供电局签订供电合同；6.3条约定，用地者接水、接电及开设路口，所需费用均自负责。同日，京澳公司通过转账，缴清包含土地出让金在内的各项费用共计4722666.26元。
1992年12月1日，三亚市政府给京澳公司办理国有土地使用权登记手续，颁发独立工矿国用（1992）字第××号《国有土地使用证》，用地面积13884平方米。此后，京澳公司填土、平整土地。1993年5月10日，京澳公司向三亚市政府递交《关于请求延长“京澳别墅小区”开工期限的请示》，以开发区开工的用电、用水、道路暂时没有解决，工程尚不具备开工条件，申请延长京澳别墅小区开工期限半年。1993年6月2日，三亚市国土局副局长王范龙出具意见：因水电路尚未解决，拟同意延期开工，妥否，请吉祥开副市长批示。同日，三亚市副市长吉祥开批示，由三亚市国土局做出意见报政府行文。1993年6月4日，三亚市国土局局长余根淼出具意见：用地单位应自行创造条件动工建设，市政府应对该地段全面规划，并收费统一配套，以便各项目建成。1993年6月5日，吉祥开副市长批示，同意余根淼意见。但三亚市政府、三亚市国土局就是否批准延期开工问题，未向京澳公司作出答复。
1997年12月19日，三亚市政府在《海南日报》向京澳公司等单位刊发公告，主要内容：依法受让土地使用权至今满两年投资不足项目批准投资额的25%，按规定应无偿收回土地使用权。如果目前资金落实、项目符合产业政策、近期可进行实质性开发建设的，于本公告发布之日起90天内，制定开发方案，经市人民政府审核同意，报省人民政府批准后，可延长土地开发建设期限，逾期不申报者，按无能力开发建设处理。1999年1月23日，三亚市土地房产管理局在《海南日报》上刊发公告：京澳公司等单位受让土地使用权已满两年，未按规定开发土地，致使土地闲置至今，应无偿收回土地使用权。要求京澳公司等单位于公告发布之日起七日内到该局领取通知书，并依法进行申辩。
1999年1月27日，京澳公司人员龚延堂领取关于收回土地使用权的书面通知，并进行申辩。1999年4月5日，三亚市政府作出三府（1999）78号《关于收回海口京澳工贸有限公司土地使用权的决定》（以下简称78号决定），认为京澳公司取得土地使用权后,未按规定进行开发建设，致使土地闲置，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，决定无偿收回京澳公司13884平方米国有土地使用权，注销该宗地《国有土地使用证》。1999年6月14日，三亚市土地房产管理局在《海南日报》刊登公告，主要内容：根据城市房地产管理法及有关法律、法规的规定，三亚市政府决定依法收回京澳公司等单位的土地使用权，同时注销相应的房地产权证及用地批准文件，请京澳公司等单位于该公告发布之日起一个月内，到三亚市土地房产管理局机要室，领取三亚市政府收回土地使用权决定书。2004年3月11日，三亚市国土局与案外人三亚海宇房地产开发有限公司（以下简称海宇公司）签订《国有土地使用权出让合同》，将包括涉案土地在内的共计81742.64平方米土地，以155719780元的价格出让给海宇公司，作为旅游建设用地。三亚市政府给海宇公司办理土地权属登记，颁发三土房（2004）字第××号《土地房屋权证》。现该土地已建成酒店楼房和酒店绿地。2004年5月9日，京澳公司的营业执照被吊销。2017年1月4日，京澳公司提起另案行政诉讼，请求确认78号决定违法。同日，京澳公司提起本案行政赔偿诉讼，请求判令三亚市政府赔偿无偿收回国有土地使用权违法行为给京澳公司造成的损失2.2亿元（按每平方米1000-1500万元估算，实际数额以该地块目前的评估价值为准）。
三亚市中级人民法院（2017）琼02行赔初1号行政赔偿判决认为，另案行政判决认定78号决定合法有据，京澳公司请求行政赔偿缺乏前提条件。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回京澳公司的赔偿请求。京澳公司不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2018）琼行赔终11号行政赔偿判决认为，虽然78号决定因程序违法被另案判决确认违法，但78号决定未侵害京澳公司的合法权益，京澳公司的行政赔偿请求缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。
京澳公司申请再审称：1.根据1993年6月4日时任三亚市国土局局长余根淼出具的意见，即用地单位自行创造条件动工建设，市政府对该地段全面规划，并收费统一配套。涉案土地“三通”的修建义务应由三亚市政府承担。2.《土地使用条件》第3.2条的约定，用地者同意政府按区划确定道路及配套管线的工程可在红线规划位置建造，无需作任何补偿。可以看出道路的修建及配套市政管线由政府来建设。3.根据《海南省土地管理办法》第二十五条、《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第七十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，土地出让金应用于市政等城市建设和土地开发。《城市房地产开发经营管理条例》第十四条规定，房地产开发项目开发建设应当统筹安排配套基础设施。根据《海南省土地储备整理管理暂行办法》第二条规定，土地整理包括对土地进行场地平整、道路铺设、供水、供电、供气等基础设施建设。根据上述规定，涉案土地周围的“三通”建设应由三亚市政府完成。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。
三亚市政府答辩称：三亚市政府不具有“三通一平”的义务，造成土地闲置的原因在于京澳公司。78号决定无偿收回京澳公司的国有土地使用权正确，未造成京澳公司任何合法权益的损失。请求驳回京澳公司的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿。行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。本案中，虽然78号决定被另案行政判决确认违法，但确认违法的理由是送达程序违法。京澳公司因自身原因造成土地闲置2年以上的事实清楚，78号决定无偿收回其土地使用权，适用法律、处罚结果，并无不当。78号决定程序违法，但未造成京澳公司任何合法权益损失，一、二审驳回京澳公司的行政赔偿请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院予以支持。京澳公司主张，根据1993年6月4日时任三亚市国土局局长余根淼出具的意见、《土地使用条件》第3.2条的约定，以及《海南省土地管理办法》第二十五条、《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第七十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《城市房地产开发经营管理条例》第十四条、《海南省土地储备整理管理暂行办法》第二条的规定，出让土地的“三通”建设应由三亚市政府完成。但是，前述主张均是对78号决定是否合法的辩解理由，而非本案行政赔偿诉讼请求是否成立的直接理由。如另案行政判决分析、论证，京澳公司的前述理由，亦不能说明三亚市政府在事实上、合同上或法律上具有完成“三通”的义务。以此为由申请再审，理由不能成立。
综上，京澳公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回海口京澳工贸有限公司的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 杨志华
审判员 熊俊勇
二〇一九年六月二十七日
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浙公网安备 33010502003067号
