建设用地使用权纠纷再审审查与审判监督民事通知书 （2018）最高法民监40号

发布日期：2019-10-25 点击量：901次 罗伟江: 你方因与佛山市东建集团有限公司（以下简称东建公司）、佛山市南海区西樵山江滨花园有限公司（以下简称江滨公司）土地使用权转让纠纷一案,不服广东省高级人民法院（2012）粤高法审监民提字第209号民事判决，向本院提出申诉。 你方申诉称，（一）原审认定罗伟江使用案涉土地改变了土地使用权的原用途，缺乏证据证明。判断罗伟江是否改变了案涉土地使用权的用途，必须是以土地使用权转让时，整个江滨花园用地的用途来判断，而不能单单以土地使用权登记的用途，更不能以江滨山庄使用十多年后，东建公司单方将案涉土地使用权分割后新办理的土地使用权证所登记的用途来判断。从原审查明的东建公司当时的用地审批手续看，江滨花园有商业配套的审批，故可以合理推断江滨花园用地应包含一定比例的商业配套用地。罗伟江为江滨山庄办理了报建手续，建筑物建好后用于饮食、娱乐用途十几年。从案涉土地能够办妥江滨山庄的报建手续及验收手续这一事实可以推断，案涉土地是允许用于商业用途的，应当属于江滨花园配套的商业面积。原审应该查明整个江滨花园用地在1992年审批时的具体用途，查明整个江滨花园有多少的商业配套用地，查明案涉建筑物用于娱乐经营是否违反了报建时的用途。如果按照原审判决，等于认定案涉土地上的建筑物属于违法建筑，这与案涉建筑物经合法报建并验收的事实，自相矛盾。（二）原审判决适用法律错误。本案原生效判决认定当事人就讼争土地使用权转让所签订的两份协议无效，其法律依据违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款的规定，但该法律于1999年1月1日才施行，而案涉土地使用权转让协议签订于1994年，建筑物建成于1995或1996年。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，本案不能适用前述法律规定，而应适用1988年修改的《中华人民共和国土地管理法》。根据1988年修改的《中华人民共和国土地管理法》，案涉协议不违反法律的强制性规定。（三）原审程序违法。本案当事人本诉及反诉的诉求，均是基于协议有效所提出的。即使协议应为无效协议，在原审法院对协议效力作出释明后，双方当事人均坚持不变更诉讼请求的情况下，应当是驳回当事人的诉讼请求，告知其就协议无效产生的返还及赔偿损失问题，另案主张。但原审判决的结果是，东建公司因合同无效，既收取了土地使用费，又获得土地升值利益，而罗伟江即使另案根据合同无效主张赔偿，也无法弥补巨大损失，双方利益严重失衡。 本院经审查认为，本案的争议焦点是：1.罗伟江建设江滨山庄是否改变了土地使用用途；2.案涉《协议书》《合作建房协议书》能否认定为无效；3.原审是否存在程序违法导致当事人利益失衡的问题。 （一）关于罗伟江建设江滨山庄是否改变了土地使用用途的问题 东建公司于1992年取得西樵琴沙围地块使用权，国有土地使用证号为南府国用（92）字第××号，面积为198872平方米，土地用途为商品住宅。1994年，东建公司和罗伟江签订《协议书》和《西樵山江滨花园合作建房协议书》，约定将前述地块中2000平方米地皮划给罗伟江筹建山庄使用。1996年，罗伟江取得建筑施工许可证，兴建西樵江滨山庄，建筑面积2380平方米，用作原南海市西樵江滨山庄（后更名为南海市西樵凯旋娱乐城、佛山市南海区西樵凯旋娱乐城）经营场所，经营范围为卡拉OK歌舞。同年，东建公司和原珠江国际投资有限公司合资成立江滨公司。因地块分割，原有国有土地使用权证被撤销，江滨公司取得其中7056.11平方米土地的使用权，并于2006年办理了佛府南国用（2006）第0410706号国有土地使用权证，地类（用途）为城镇混合住宅用地。罗伟江所建造和经营的凯旋娱乐城位于江滨公司取得的土地使用权范围之内。从前述事实看，案涉土地无论是在土地适用权证分割之前，还是分割之后，其用途均规划为商品住宅（城镇混合住宅用地）。虽然商业住宅项目用地一般允许配置一定比例的商业用地面积，但该商业用地部分必须是与商业住宅相配套的。本案中，罗伟江在未取得相关土地管理部门和城市规划部门批准的情况下，擅自建设与原有规划用途不相匹配的娱乐城并用于卡拉OK歌舞经营，明显改变了原有土地使用用途。 （二）关于《协议书》《合作建房协议书》能否认定为无效的问题 从原审已查明的事实看，东建公司与罗伟江签订《协议书》《合作建房协议书》，约定以合作的形式开发案涉土地，并兴建山庄用于商业活动，但东建公司不参与建设，不承担经营风险，罗伟江付给东建公司固定款项后就能取得案涉土地的使用权。由此可见，罗伟江付给东建公司的款项本质是购买土地使用权的对价。因此，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，《协议书》《合作建房协议书》名为合作协议，实为土地使用权转让合同。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第一条规定：“合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定。”本案系合同法实施以后发生的诉讼，但《协议书》《合作建房协议书》成立于合同法实施以前，根据前述司法解释的规定，本案应先适用合同订立之时的法律规定，只有当时的法律没有规定的，才可以适用合同法的有关规定。1988年施行的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”1991年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书等法律法规的规定，转让土地使用权应该向县级以上土地管理部门申请土地使用权变更登记。”根据1993年施行的《中华人民共和国经济合同法》第七条第一款的规定，违反法律和行政法规的经济合同为无效。本案中，罗伟江在案涉土地上建设凯旋娱乐城，虽然取得了建筑施工许可证，但未获土地管理部门和城市规划部门的批准，根据1993年施行的《中华人民共和国经济合同法》第七条第一款关于违反法律和行政法规的经济合同为无效的规定，《协议书》《合作建房协议书》应认定为无效。现已生效的广东省佛山市中级人民法院（2010）佛中法民一再字第18号民事判决书虽然在适用法律上存在瑕疵，但其认定本案合同为无效的处理结果是正确的。 （三）关于原审是否存在程序违法导致当事人利益失衡的问题 本案东建公司基于合同有效的理由提出相关的诉讼请求，包括解除合同和支付租金等，罗伟江亦基于合同有效的理由提出相关的反诉请求，包括继续履行合同和赔偿违约损失等。诉讼过程中，一审法院向双方当事人释明合同无效，但双方均表示不变更诉讼请求。虽然解除合同和确认合同无效的法律基础不同，但从法律效果来看，二者存在重叠，包括合同无须再履行、双方返还财产等。一审法院在当事人未诉请确认合同无效的情形下判处确认合同无效，在程序上有欠妥当，但基于本案在实体认定上并无不当，且本案已经历经广东省佛山市中级人民法院再审和广东省人民检察院抗诉、广东省高级人民法院提审程序，罗伟江再向本院提出申诉，本院不予支持。在确认合同无效后，罗伟江可以对东建公司另行提起诉讼并主张赔偿，以弥补其损失。罗伟江认为原审判决导致当事人利益失衡的理由，不能成立。 综上所述，你方的申诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的再审条件，本院予以驳回。望你方服判息诉。 特此通知。 二〇一八年十一月十五日